II SA/Łd 1554/10

Dnia 14 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej - A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 149 §1 i art. 152 w związku z art. 145 §1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, odmówiło wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, iż decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i drogową przewidzianą do realizacji w Ł. przy ulicy A [...]. W dniu 2 września 2010r. Spółka A wniosła o wznowienie postępowania zakończonego przywołaną decyzją ostateczną oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji, argumentując, iż tylko takie działanie zapobiegnie poniesieniu przez strony strat finansowych. Wnioskodawca podniósł nadto, iż sporna decyzja ostateczna wydana została w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny, a treść samego rozstrzygnięcia narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze. Dalej Kolegium wskazało, iż podstawą ewentualnego wstrzymania przedmiotowej decyzji ostatecznej jest przepis art. 152 k.p.a., który stanowi, iż organ właściwy w sprawie wznowienia wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Organ wyjaśnił, iż to prawdopodobieństwo wynikać winno z akt sprawy, po których analizie organ wstępnie jest przekonany o uchyleniu decyzji. Kolegium podniosło, iż analizując akta niniejszej sprawy ustaliło, iż wnioskodawca jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i okoliczność ta jest bezsporna, gdyż Spółka jest w posiadaniu działki sąsiedniej przy ul.A [...] i w dniu 26 września 2008r. otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie z wniosku o ustalenie warunków zabudowy, z kolei w dniu 26 maja 2009r. zapoznała się z aktami sprawy. Spółce doręczona została również decyzja organu I instancji, od której odwołanie wniosła inna strona postępowania. Z kolei decyzja organu II instancji rzeczywiście nie została doręczona Spółce i okoliczność ta, uzasadnia w pełni wniosek o wznowienie postępowania. Ustosunkowując się do argumentacji wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej Kolegium stanęło na stanowisku, iż lakoniczne powołanie się na ewentualne straty finansowe, na ogólnikowe naruszenie przepisów prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bez wskazania uzasadnionych podstaw nie uzasadnia wstrzymania wykonania spornej decyzji ostatecznej. Organ podkreślił, iż skoro przedmiotowa decyzja była przedmiotem ponownego rozpatrzenia, na skutek odwołania, a organ II instancji ponownie rozpatrując wszystkie okoliczności sprawy, dokonując ich wnikliwej oceny, stwierdził, iż decyzja I instancji jest wydana zgodnie z prawem, to brak jest podstaw do przyjęcia, iż istnieje prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji. Na koniec Kolegium przypomniało, iż decyzja ustalająca warunki nie przesądza, iż inwestycja której dotyczy ostatecznie powstanie, ma charakter informacyjny, nie rodzi praw do terenu, ani nie zezwala na wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych. W terminie prawem przewidzianym Spółka A złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej z dnia [...]r. i uchylenie wydanego postanowienia. Wskazując na zasadność przedstawionych wniosków strona argumentowała, iż inwestycja, którą realizuje na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę w określony sposób determinuje zabudowę działki sąsiedniej. Strona wskazała, iż Kolegium pominęło w swej analizie okoliczności związane z realizacją przez Spółkę swojej inwestycji i wynikających z tego faktu konsekwencji. Podkreśliła, iż odmowa uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji może negatywnie skutkować na inwestycję Spółki jak i działania sąsiadów. Zaakcentowała, iż skutki odmowy uwzględnienia wniosku mogą być nieodwracalne tak w sferze finansowej jak i prawnej. Postanowieniem z dnia [...]r. Nr [...][...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 145 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...]r. Wskazując na zasadność rozstrzygnięcia utrzymanego w mocy Kolegium powtórzyło dotychczasowy przebieg postępowania akcentując, iż argumentacja Spółki nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreśliło, iż ewentualne straty finansowe nie przesądzają o konieczności wstrzymania wykonania decyzji a ponadto analiza akt sprawy nie wskazuje na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia. Kolegium podkreśliło, iż pomijając argumenty uzasadnienia wniosku o wstrzymanie decyzji, w sprawie nie jest możliwe orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji, ponieważ o wstrzymaniu można orzec wyłącznie w odniesieniu do decyzji, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez wykonanie aktu należy natomiast rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie przymusu państwowego (egzekucji) do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji. Decyzja ustalająca warunki zabudowy niewątpliwie nie mieści się w katalogu czynności nadających się do wykonania. Bez znaczenia pozostaje, że jest ona elementem procesu inwestycyjnego, bowiem samodzielnie nie uprawnia do podjęcia żadnych robót budowlanych, stanowiąc jedynie niezbędny element innych postępowań, a przede wszystkim postępowania o pozwolenie na budowę. Na koniec Kolegium powtórzyło, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy nie przesądza, iż inwestycja zostanie zrealizowana, nie rodzi prawa do terenu i nie uprawnia do podjęcia jakichkolwiek robót budowlanych. Spółka A złożyła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, formułując zarzuty naruszenia przepisu art. 152 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy wydana bez udziału strony nie może wywołać negatywnych skutków w sferze finansowej Spółki i inwestora, na rzecz którego została wydana. Nadto art. 77, art. 81 k.p.a. poprzez pominięcie dokumentów zgromadzonych w aktach organu I instancji, z których wynika, że w dacie wydania decyzji ostatecznej z dnia [...]r. Spółka dysponowała projektem budowlanym, który został zatwierdzony i Spółka uzyskała pozwolenie na budowę w oparciu, o które realizuje inwestycję. Strona podniosła także zarzut naruszenia art.107 § 3 k.p.a., wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając skargę, Spółka powtórzyła za wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż odmowa wstrzymania decyzji ostatecznej może skutkować stratami finansowymi, zabudowa zrealizowana wedle wytycznych tej decyzji mogłaby zniweczyć inwestycję Spółki, podważy jej wiarygodność na rynku i może spowodować konieczność przeprojektowania inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wniosło o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 15 lutego 2011r. stanowisko w sprawie przedstawił uczestnik postępowania M. J., adresat decyzji ustalającej warunki zabudowy, oświadczając, iż przyłącza się do argumentacji organu. Podzielając stanowisko Kolegium uczestnik podkreślił, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy nie nadaje się do wykonania, a ponadto wśród przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania decyzji, zgodnie z art. 152 k.p.a., brak jest przesłanki nawiązującej do ewentualnych strat finansowych strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazane. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 §1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z zupełnie innych przyczyn niż zostały w niej podniesione. W ocenie Sądu, postanowienie organu II instancji zostało podjęte z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a., stosownie do którego sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z kolei zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność aktu, który wydany został bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Doktryna i judykatura stoi na stanowisku, podzielanym przez skład orzekający, iż o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji, a jego ciężar gatunkowy jest tak istotny z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonego aktu, iż konieczne staje się orzeczenie o stwierdzeniu jego nieważności, ze skutkiem od dnia jego wydania (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1983 roku, I SA 355/83, publ. ONSA 1983/1/40; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1989 roku, II SA 1198/88, publ. ONSA 1989/1/36; wyrok WSA z 15 października 2009r., II SA/Wa 799/09, niepubl. dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 573909; wyrok WSA z dnia 30 października 2009r., VI SA/Wa 1323/09, niepubl., dostępny Lex nr 577322; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2003, s. 719). Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. dopuściło się rażącego naruszenia przepisów art. 27 § 1a k.p.a. i art. 127 § 3 k.p.a., bowiem w składzie Kolegium orzekającym w następstwie złożenia przez stronę skarżącą wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, brała udział – B. W., która była członkiem składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. rozpoznającego przedmiotową sprawę po raz pierwszy. Przypomnieć trzeba, iż ustawą z dnia 24 września 2009r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 195, poz. 1501) do ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego dodany został przepis art. 27 §1a, w którym wprost wskazane zostało, iż członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Przytoczone unormowanie prawne do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wprowadzone zostało z dniem 8 grudnia 2009r. Zmiana powyższa podyktowana była koniecznością rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjnych występujących zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowym. Kwestią budzącą te rozbieżności było bowiem ustalenie czy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a. ma zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ostatecznie kwestia ta została rozstrzygnięta uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06 (publ. ONSAiWSA 2007/3/61, ZNSA 2007/3/87, Prok.i Pr.-wkł. 2007/7-8/62) gdzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepisy o wyłączeniu pracownika i pracownika organu kolegialnego (art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.) mają zastosowanie do członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu wszczętym na wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., wskazując, że zasada wyłączenia pracownika od udziału w sprawie w wyższej instancji stanowi dla stron gwarancję procesową, że nikt nie będzie sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Zawsze tam, gdzie dochodzi do ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ (art. 127 § 3 k.p.a.), trzeba bezwzględnie oceniać, czy jest możliwe zastosowanie przesłanki wyłączenia pracownika przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zagadnienie to było również przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 - orzekł, że "Art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" (publ. OTK-A 2008/10/178, Dz.U.RP 2008/229/1539). Przywołać również wypada wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009r., sygn. akt II OPS 2/09 (publ. ONSAiWSA 2009/4/60), gdzie zawarta została teza o następującej treści: "Członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 i 78 Konstytucji RP w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., P 57/07.". Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane powyżej stanowisko i pozytywnie ocenia dokonaną zmianę legislacyjną, gdyż niewątpliwie osoba, która już raz brała udział w wydaniu aktu rozstrzygającego sprawę w danym kierunku może być "przywiązana" do swojego stanowiska i sugerować się nim przy powtórnym badaniu danej sprawy. Podważałoby to zasadę obiektywizmu, którym charakteryzować powinno się zarówno samo postępowanie administracyjne ale i jego wynik, zatem treść aktu administracyjnego. Godziłoby również w zasadę dwuinstancyjności, która gwarantuje stronie, iż jej sprawa zostanie dwukrotnie rozpoznania merytorycznie przez organu dwu niezależnych od siebie instancji. W świetle powyższego, skoro w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. ponownie rozpoznającym niniejszą sprawę brała udział osoba, która wydawała w tej sprawie pierwsze postanowienie to organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów art. 27 §1a k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., a ustalenie to obliguje Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia poprzez stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Na marginesie wskazać należy, iż stwierdzenie tego rodzaju naruszenia przepisów prawa uzasadnia odstąpienie od kontroli merytorycznej zaskarżonego postanowienia, która w tej sytuacji byłaby przedwczesna. W toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zobligowane będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi i wyłączyć od ponownego rozpatrzenia sprawy członka składu, który brał udział w wydaniu pierwszego postanowienia. Dopiero wówczas Kolegium winno ponownie rozpatrzyć niniejszą sprawę w trybie art. 127 § 3 k.p.a. i ocenić, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, ustalonego w sprawie stanu faktycznego i prawnego zachodzą podstawy prawne do uwzględnienia wniosku skarżącej Spółki. Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w trybie art. 200, art. 205 p.p.s.a. ar