II SA/Łd 156/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. sprawy ze skargi P. N. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia uwagi zgłoszonej do projektu zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K." oddala skargę. W dniu [...] Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K.". Jako podstawę prawną tej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] o przystąpieniu do zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K.". Załącznik nr 3 do tej uchwały stanowiło rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu "Studium ..." wraz z uzupełnieniem odnoszącym się do zgłoszonych przez P. N. zastrzeżeń dotyczących linii brzegowej planowanego zbiornika wodnego graniczącego z pasem drogowym ulicy A. Rozstrzygając o nieuwzględnieniu tej uwagi wskazano, że działka nr [...], obręb [...], znajduje się na terenie zalewowym i planowanego zbiornika wodnego. Obowiązujące prawo nakazuje ograniczenie wskazywania terenów do zabudowy w granicach terenów zalewowych Zbiornik wodny na rzece A został wskazany do realizacji w Wojewódzkim Programie Małej Retencji dla Województwa [...]. Działka P. N. znajduje się w najwęższym pasie terenu w granicach miasta pomiędzy rzeką A a ul. A. Dopuszczenie do jej zabudowy znacznie utrudni realizację zbiornika. Ponadto zgodnie z prawem należy ograniczyć bezpośrednią obsługę działek z drogi klasy G. Nie zgadzając się z takim rozstrzygnięciem uwag do projektu zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K.", P. N. wezwał Radę Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa w dniu 29 października 2008r. W wezwaniu tym podniósł, że przy rozpatrywaniu uwag nie została uwzględniona pozytywna opinia Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. z dnia [...], nr [...]. Opinia ta dotyczy linii brzegowej zbiornika i jest szczegółowym uzupełnieniem wcześniejszej opinii wydanej przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł., która dotyczy projektowanego zbiornika. W odpowiedzi na to wezwanie w piśmie z dnia 18 listopada 2008r., nr [...], Przewodniczący Rady Miejskiej w K. podniósł, że rozstrzygnięcie w sprawie wniesionych uwag jest zdeterminowane zasadami swobody planistycznej gminy oraz jej władztwa planistycznego. Kryterium oceny zasadności uwagi powinna być szeroko rozumiana polityka planistyczna gminy pozostająca w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz aktami planowania przestrzennego pochodzącymi od podmiotów administracji publicznej szczebla ponad lokalnego i centralnego w zakresie, w jakim przepisy prawa wymagają zgodności studium z tymi aktami. Zgłoszona uwaga zawierała odmienne rozwiązania i nie pozostaje w zgodzie z "Planem Zagospodarowania Przestrzennego Województwa [...]" i "Wojewódzkim Programem Małej Retencji". Z tych powodów nie została uwzględniona. Ponadto, zgodnie z art. 12 ust. 2 powołanej ustawy projekt studium podlega ocenie zgodności z przepisami prawa, której dokonuje wojewoda. Po zbadaniu uchwały o uchwaleniu zamiany "Studium ..." wraz załącznikami oraz dokumentacji prac planistycznych Wojewoda nie stwierdził uchybień pod względem formalno – prawnym. W związku z tym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest bezpodstawne. Na powyższą uchwałę P. N. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze tej podniósł, iż z pisma Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. z dnia 18 grudnia 2008r. skierowanego do Burmistrza K. wynika, że wcześniejsze działania Burmistrza oraz Rady Miejskiej były bezprawne i bezpodstawne, co w konsekwencji spowodowało ograniczenie zabudowy jego nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w K. podtrzymał stanowisko zajęte w piśmie z dnia 18 listopada 2008r. Na rozprawie w dniu 25 maja 2010r. skarżący powołał się na ustalenia zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydanej w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Oświadczył, że zamierza podwyższyć teren działki o 2 – 4 m, co ma być zgodne z linią ulicy. Takie podwyższenie spowoduje ograniczenie terenu zalewowego na jego nieruchomości do 16 cm, co wynika z wyliczeń Urzędu Miasta K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje przede wszystkim orzekanie w sprawach skarg na rozstrzygnięcia, akty, czynności i bezczynność określone w art. 3 § 2 w/w ustawy. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji sąd uznał, iż skarga nie jest uzasadniona. Skarżący wnosi skargę w trybie art. 101 ust.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. o samorządzie gminnym. W myśl tego przepisu uprawnionym jest ten, kto posiada interes prawnie chroniony i wykaże, że kwestionowanym aktem interes ten został naruszony. P. N. kwestionuje rozstrzygnięcie jego uwagi do projektu Zmian Studium uwarunkowań....Zgodnie z projektem zmian Studium na terenie działki nr [...] w obrębie [...], w K., który Rada Miasta określa jako teren zalewowy rzeki A ma powstać zbiornik retencyjny. Niewątpliwie takie rozwiązanie narusza interes prawny skarżącego, wynikający z prawa właściciela do swobodnego korzystania z nieruchomości. Skarżący ma zatem legitymację do zaskarżenia rozstrzygnięć Rady Miasta w tym zakresie. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi wewnętrzny akt kreacji polityki przestrzennej w gminie przez radę gminy. Ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu...). Jest to akt będący wyrazem władztwa planistycznego rady miasta. Stąd kontrola jego postanowień winna ograniczać się do weryfikacji zgodności z prawem obowiązującym i nie powinna zbyt szeroko ingerować w merytoryczną treść Studium. Również określony w Studium sposób wykorzystania terenu na budowę zbiornika retencyjnego nie wykracza poza kompetencje planistyczne organu. Jak wynika z części opisowej uchwały planowany zbiornik jest też etapem realizacji programu Wojewódzkiego Programu Małej Retencji dla województwa [...]. Projektu Studium nie kwestionował Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P., wydając stosowne uzgodnienie. Z drugiej strony studium określa również prawnie wiążąco kryteria wielu dopuszczalnych ustaleń w planie miejscowym. Przez to, chociaż pośrednio, to jednak w sposób wiążący, oddziałuje na wykonywanie prawa własności, w przypadku, gdy po uchwaleniu studium, zasady gospodarowania przestrzenią zostaną następnie określone w planie miejscowym. Jak już wskazano wyżej, planowanie budowy zbiornika retencyjnego niewątpliwie stanowi ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości. Niemniej jednak, skarżący podnosząc ten zarzut nie bierze pod uwagę, że ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości w jego przypadku jedynie pośrednio są wynikiem zapisów Studium. W istocie ograniczenie to wynika z charakteru nieruchomości, przez którą płynie rzeka. Jak wynika z załączonych do opisowej części Studium map, na działce nr [...] rzeka przepływa stosunkowo blisko drogi. Ponadto jest to teren zalewowy. Skarżący złożył dokumenty, które również, choć pośrednio, potwierdzają, że działka nr [...] znajduje się na terenie zalewowym (vide cytowane w uzasadnieniu decyzji SKO w Ł. z dnia [...] opracowanie "Obliczenie zasięgu wylewu wielkiej wody w dolinie rzeki A.." autorstwa I. K. – k. 19 akt sądowych). Te okoliczności, a więc położenie nieruchomości i jej ukształtowanie ograniczają wykonywanie w stosunku do niej prawa własności i z drugiej strony determinują działania organów samorządu. Zatem to nie bezprawne działanie organu, a położenie nieruchomości jest bezpośrednią przyczyna ograniczeń prawa własności P.N., wprowadzonych w kwestionowanym Studium. Ponadto należy pamiętać, że chociaż ochronę własności gwarantuje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 21, 64 ust. 1 i 2, to nie jest to ochrona absolutna. Jak wynika z unormowania art. 64 ust. 3 Konstytucji, prawo własności może zostać ograniczone w drodze ustawy. W rozpoznawanej sprawie takie ograniczenie wynika z regulacji zwartej w ustawie z dnia18 lipca 2001r. Prawo wodne ( t.j.Dz.U. 2005r., nr 239 poz.2019), wskazującej np. w art. 80, że ochronę ludzi i mienia przed powodzią oraz suszą realizuje się w szczególności przez zachowanie i tworzenie wszelkich systemów retencji wód, budowę i rozbudowę zbiorników retencyjnych, suchych zbiorników przeciwpowodziowych oraz polderów przeciwpowodziowych. Przy czym zadanie to powierzono organom samorządowym (art. 81 ustawy Prawo wodne). Trudno byłyby zarzucić organom samorządu, że budowa zbiornika na terenie nadbrzeżnym, zalewowym jest działaniem bezprawnym. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz w skardze skarżący powołuje się na fakt, iż w toku postępowania o ustalenie warunków inwestycji dla nieruchomości w K. przy ul. B Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych wycofał się z zastrzeżeń dotyczących jego planów inwestycyjnych, a związanych z planowaną budową zbiornika retencyjnego. Jednakże jest to okoliczność nie mająca znaczenia o tyle, że organ ten nie rozstrzyga ochronie zasobów wodnych i gospodarowaniu wodami, bowiem zgodnie z treścią art. 4a ustawy Prawo wodne organem tym jest właściwy dyrektor regionalny zarządu gospodarki. Ponadto w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy organ zobligowany jest do uwzględnienia obowiązujących unormowań prawnych. "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K" nie stanowi aktu prawa powszechnie obowiązującego. Brak zatem podstaw do odwołania się do jego unormowań w tamtym postępowaniu, stąd zapewne Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych stwierdził, że nie zgłasza uwag do inwestycji i anulował poprzednie zastrzeżenia. Reasumując, wobec braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi sąd orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.