II SA/Łd 156/14

Dnia 17 czerwca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 roku sprawy ze skargi B. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi P. S. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy Al. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. a.bł. II SA/Łd 156/14 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał B.K. rozbiórkę dwustanowiskowego obiektu budowlanego o konstrukcji stalowej o wymiarach zewnętrznych ok. 6,20 x 5,10 m, pełniącego funkcję garażową, wybudowanego w południowo-wschodnim narożniku działki nr [...], zlokalizowanej przy ul. A w Ł. Od ww. decyzji odwołanie złożył B.K., podnosząc, że blaszany przenośny garaż, przymocowany do podłoża 4 śrubami, niepołączony trwale z gruntem, jest tymczasowym obiektem budowlanym, na który nie trzeba było uzyskać pozwolenia na budowę. Konieczne było jedynie zgłoszenie zamiaru powstania takiego obiektu, czego dokonał, co wynika z decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 2 listopada 2009 r. o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawił stan faktyczny sprawy. Podał, że na skutek wniosku Z.K. z dnia 27 września 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wystąpił do Urzędu Miasta Ł. o przesłanie dokumentacji dotyczącej garażu wybudowanego na terenie nieruchomości przy ul. A w Ł. W odpowiedzi Prezydent Miasta Ł. poinformował o braku dokumentów dotyczących ww. obiektu. W dniu 12 stycznia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przeprowadził oględziny, w wyniku których ustalono, że sporny garaż wybudowany został w narożniku południowo-wschodnim działki. Garaż usytuowany został na wylewce betonowej, przymocowany do podłoża śrubami kotwiącymi. Organ stwierdził na podstawie załącznika graficznego do decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu na ww. nieruchomości, że przekroczona została nieprzekraczalna linia zabudowy o szerokości 5 m od strony frontowej nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził także, że w aktach sprawy znajduje się kolejna decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o warunkach zabudowy dla garażu na ww. działce, z zastrzeżeniem nieprzekraczania linii zabudowy określonej w załączniku graficznym, a także decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...]. Dodatkowo z pism Urzędu Miasta Ł. z dnia 2 marca 2012 r. i z dnia 13 kwietnia 2012 r. wynika, że nie wydano pozwolenia na budowę spornego obiektu. W dniu 27 czerwca 2013 r. organ I instancji przeprowadził kolejne oględziny, w wyniku których potwierdził, że w narożniku południowo-wschodnim nieruchomości przy ul. B, w granicy z nieruchomością przy ul. A oraz w granicy od strony ul. A, znajduje się obiekt budowlany o konstrukcji stalowej wzniesiony w 2010 r. Garaż przytwierdzony śrubami do wylewki betonowej nie został wyposażony w żadne media. Inwestorem budowy był B.K., który nie dysponował pozwoleniem na budowę. Organ stwierdził, że użytkowanie i usytuowanie przedmiotowego obiektu nie jest zgodne z decyzjami z dnia [...] oraz z dnia [...], ustalającymi warunki zabudowy dla garażu. Organ II instancji podkreślił, że stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31, w których wymieniono enumeratywnie obiekty i roboty budowlane zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zatem każdorazowo przed rozpoczęciem robót budowlanych inwestor obowiązany jest uzyskać ostateczną decyzję właściwego organu o pozwoleniu na budowę, chyba że ustawodawca w art. 29 - 31 ustawy wyłączył ten wymóg. Kwestia wyłączenia wymogu uzyskania pozwolenia na budowę wiąże się zaś z ustaleniem cech obiektu budowlanego lub robót budowlanych w celu przyporządkowania odpowiedniej normie prawnej. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 29 ust. 1 pkt 12 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Z kolei art. 29 ust. 1 pkt 2 stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. W każdym innym przypadku budowa obiektów tymczasowych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Jak wykazały oględziny przeprowadzone w dniu 12 stycznia 2012 r. i w dniu 27 czerwca 2013 r. przedmiotowy obiekt powstał w 2010 r., zatem przekroczony został 120-dniowy termin od dnia rozpoczęcia budowy. Ponadto obiekt przymocowany jest do podłoża śrubami kotwiącymi, co stanowi trwałe związanie z gruntem. W tej sytuacji organ I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie zastosowanie musi mieć art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w myśl którego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 48 ust. 2 jeżeli budowa, o której mowa powyżej: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Celem postępowania prowadzonego w oparciu o powołane wyżej przepisy jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu zgodności z przepisami i jakości wykonanych robót, w szczególności w kontekście zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i warunkami technicznymi. Postępowanie prowadzone w powyższym trybie nie jest ukierunkowane na likwidację samowoli, a jedynie na usunięcie kolizji z prawem. Tymczasem w załączniku graficznym do decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o warunkach zabudowy określona została nieprzekraczalna linia zabudowy dla nieruchomości przy ul. A w Łodzi o szerokości 5 metrów od strony ul. A. Przedmiotowy obiekt, usytuowany w granicy działki od strony ul. A, przekroczył linię zabudowy wynikającą z ww. decyzji. Należało uznać w tej sytuacji, że obiekt narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Nie istnieje zatem możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, a tym samym brak jest możliwości jego legalizacji, co oznacza, że zasadnym jest nałożenie obowiązku rozbiórki obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył B.K.. Podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] wydana została dla planowanej przez niego budowy drugiego garażu, obok już istniejącego. Ten istniejący garaż, którego dotyczy zaskarżona decyzja, powstał w 2009 r. i wówczas nie było wymagane do jego wzniesienia pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenie. Dodał, że garaż nie jest wyposażony w media i nie jest trwale powiązany z gruntem, więc nie może być uznany za obiekt budowlany, a jedynie za tymczasowy obiekt budowlany, ewentualnie za obiekt małej architektury. Ponadto nie tylko jego garaż przekracza określoną w decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalną linię zabudowy – na kilku sąsiednich nieruchomościach usytuowane są obiekty również poza tą linią. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że postępowanie prowadzone jest w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego, do realizacji którego konieczne było uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę. Z kolei skarżący podnosił, że w dacie budowy nie było konieczności uzyskania pozwolenia na budowę garażu, który nie jest trwale połączony z gruntem i stanowi tymczasowy obiekt budowlany, bądź obiekt małej architektury, na którego realizację wymagane było co najwyżej zgłoszenie, którego dokonał. W ocenie Sądu w tej kwestii rację należy przyznać organom nadzoru budowlanego. Trudno przede wszystkim za obiekt małej architektury uznać dwustanowiskowy garaż o wymiarach ponad 30 m2 (6,20 m x 5,10 m), skonstruowany z blachy, przytwierdzony do podłoża z wylewki betonowej za pomocą śrub. Cechy te powodują również, że organy prawidłowo przyjęły, że nie można spornego garażu uznać za tymczasowy obiekt budowlany, przez który, stosownie do art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), rozumieć należy obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Przytwierdzenie garażu do betonowego podłoża za pomocą śrub powoduje, że obiekt posiada takie cechy jak stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., II OSK 514/10). Oznacza to, że sporny garaż stanowi obiekt budowlany, na wzniesienie którego, czy to w 2010 r. – jak przyjęły organy, zgodnie zresztą z twierdzeniami skarżącego, czy też w 2009 r.– jak obecnie podnosi skarżący w skardze, wymagane było pozwolenie na budowę na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W niniejszej sprawie organy bezsprzecznie ustaliły, że inwestor nie dysponował stosownym pozwoleniem na budowę. Prawidłowo zatem wszczęły postępowanie w trybie art. 48 ust. 1 ustawy, w myśl którego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże w odniesieniu do samowoli budowlanej, o której stanowi art. 48 ust. 1, ustawodawca dopuścił możliwość naprawienia powstałych uchybień związanych z realizacją procesu budowlanego. Oznacza to, że prawodawca statuuje jako zasadę przeprowadzenie postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wznoszonego bez pozwolenia na budowę lub z naruszeniem jego warunków stał się wyjątkiem. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, tylko uprawnieniem inwestora. Tym niemniej nakaz rozbiórki obiektu budowlanego może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji (wyrok NSA z 21 maja 2005 r., OSK 1602/04, wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., II OSK 1879/07, wyrok NSA z 7 maja 2009 r., II OSK 705/08, Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009 r., s. 509). Postępowanie legalizacyjne wszczyna się na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, w myśl którego jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1/ jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2/ nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Po stwierdzeniu, że warunki wskazane w art. 48 ust. 2 są spełnione, organ prowadzi postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 ust. 3 i nast. ustawy – Prawo budowlane. Jeśli jednak oceni, że któryś ze wskazanych warunków nie jest spełniony, a zatem gdy uzna, że obiektu nie da się doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami, zobowiązany jest wydać nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Skarżący przed wybudowaniem garażu wystąpił do Prezydenta Miasta Ł. o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji (mylnie traktując, jak się wydaje, ów wniosek ze zgłoszeniem zamiaru wybudowania obiektu, co w niniejszej sprawie i tak byłoby nieskuteczne – realizacja obiektu wymagała bowiem uzyskania pozwolenia na budowę). W ostatecznej decyzji z dnia [...] organ ustalił warunki zabudowy (obszar nie miał planu zagospodarowania przestrzennego), wskazując na załączniku graficznym nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 5 m od ulicy A. Inwestor tymczasem granicę tę niewątpliwie przekroczył, sytuując sporny garaż w samym rogu działki, w granicy z ul. A. Nie ma przy tym znaczenia podnoszony w skardze argument, że istnieją w sąsiedztwie obiekty, które usytuowane są poza tą linią zabudowy. Linia ta bowiem została wyznaczona w wydanej na wniosek skarżącego decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci budowy garażu na nieruchomości skarżącego i tylko wobec tej inwestycji należy oceniać, czy spełnione zostały warunki w niej określone. Ocena ta w niniejszej sprawie jest jednoznaczna. Samowolnie wybudowany przez skarżącego garaż zlokalizowany jest w sposób sprzeczny z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...] – przekracza bowiem zdecydowanie wyznaczoną w tej decyzji linię zabudowy. Oznacza to, że nie został spełniony warunek z art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy – Prawo budowlane i postępowanie legalizacyjne nie może się toczyć. Obiektu bowiem nie da się doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami. To z kolei oznacza, że organy zobligowane było do wydania nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego garażu. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. lf