II SA/Łd 1579/03

Dnia 1 marca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2005 roku na rozprawie sprawy ze skarg I. L. na postanowienia [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [..] Nr [...] i Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów i nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargi. - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [..] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów I. L. dotyczących sposobu prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Natomiast postanowieniem z dnia [..] Nr [...] [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [..] Nr [..] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wydał w dniu 2 lipca 2003 r. tytuł wykonawczy (znak:[...] ). W jego treści organ podał, iż I. L. nie wykonał obowiązku wymurowania ściany pełnej między budynkiem gospodarczym, a granicą działki nr ewid. 87 (ul. A 23) oraz działki nr ewid. 88 (ul. A 21). Obowiązek ten wynika z decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [..] Nr[...] , utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [..] z dnia [..] (znak:[...] ). Obowiązek stał się wykonalny z dniem ogłoszenia wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi z dnia 9 lutego 2001 r., sygn. akt II SA/Łd 2179/97. Wskazany w tytule wykonawczym obowiązek jest wymagalny i podlega egzekucji w trybie administracyjnym na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.). Upomnienie wzywające do wykonania obowiązku doręczono zobowiązanemu w dniu 19 listopada 2001 r. Tytuł wykonawczy wraz z klauzulą o skierowaniu go do egzekucji administracyjnej doręczono I. L. w dniu 8 lipca 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...]Nr [..] nałożył na I. L. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 2.000 zł z powodu uchylenia się od wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego. W dniu 14 lipca 2003 r. I. L. zgłosił zarzuty do prowadzonego postępowania egzekucyjnego kontestując podział geodezyjny między działką stanowiącą jego własność i działkami sąsiednimi, wykonany przez uprawnionego geodetę. Strona podała, że mimo wielokrotnie sygnalizowanej niemożliwości wejścia na sąsiednie działki, organ nadal przymusza go do wykonania obowiązku. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. odrzucił zarzuty I. L. wskazując w uzasadnieniu, iż nie są one zasadne, bowiem wyrok sądu jest dla organu prowadzącego postępowanie wiążący. W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny z dnia [...] i o odrzuceniu zarzutów z dnia 21 lipca 2003 r., I. L. wskazał, że działania organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego są tendencyjne, nierzetelne i prowadzone w sposób wielce niesprawiedliwy. Organ ten celowo pomija istotne elementy dla sprawy i wymaga od strony wykonania rzeczy niemożliwych. W motywach swojego zażalenia strona opisała dotychczasowy przebieg całego postępowania. Z dotychczasowego postępowania strona wyprowadziła wniosek, że organy nadzoru budowlanego zmuszają go do wykonania rzeczy niemożliwych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji Nr [...]. W motywach organ wskazał, iż bezspornym w sprawie jest to, że I. L. nie wykonał obowiązku wynikającego z decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] Organ odwoławczy rozpatrując wniesione zażalenie stwierdził, iż podstawą wniesienia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być jedynie przesłanki wymienione w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. Wprawdzie zarzut niewykonalności obowiązku, podniesiony przez inwestora, jest wymieniony w art. 33, ale organ odwoławczy nie mógł go uznać. W praktyce możliwe jest wybudowanie ściany pełnej pomiędzy istniejącym budynkiem gospodarczym, a granicą działki sąsiedniej. Jedynym utrudnieniem jest uzyskanie zgody sąsiada na wejście na teren jego działki, bądź decyzji administracyjnej orzekającej o wejściu na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych (w trybie art. 47 Prawa budowlanego). Zarzuty braku pomocy ze strony urzędu w wykonaniu obowiązku i załatwieniu spraw nie jest okolicznością wymienioną w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, zatem nie może stanowić podstawy skutecznie wniesionego zarzutu. Organ I instancji w piśmie z dnia 8 stycznia 2002 r. szczegółowo wyjaśnił, w jaki sposób strona może uzyskać prawo wejścia na nieruchomość sąsiednią w celu wykonania obowiązku. Wynika z tego, zdaniem organu, iż I. L. został prawidłowo poinformowany o sposobie rozwiązania problemu, a ponadto miał bardzo długi okres czasu na załatwienie tej kwestii, bowiem od momentu otrzymania pisma w dniu 21 stycznia 2002 r. do momentu otrzymania postanowienia o nałożeniu grzywny (23 lipca 2003 r.) upłynęło 18 miesięcy. Również zarzut, iż organ nadzoru budowlanego nie zobowiązał stron do przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, które określiłoby faktyczny przebieg granic pomiędzy nieruchomościami, nie ma odniesienia do art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, nie może więc stanowić podstawy do wniesienia zarzutu. Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wyjaśnił, iż sprawy rozgraniczania nieruchomości nie leżą w kompetencjach organów nadzoru budowlanego. Również postanowieniem datowanym na dzień [..], Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie I instancji z dnia [...] Nr[...]. Organ wskazał, że kwestionowane postanowienie o nałożeniu grzywny zawiera wszystkie wymagane ustawowo elementy i nie jest dotknięte uchybieniami formalnymi. Wprawdzie organ I instancji nie wydał tytułu wykonawczego na druku TYT – 3, ale uchybienie to nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż zawiera on właściwe elementy określone w formularzu. Skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienia [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] i [...] złożył I. L. W treści uzasadnienia skargi podał, iż organy orzekające w sprawie nie uwzględniły tego, iż nakaz wykonania prac jest niemożliwy do realizacji, gdyż sąsiedzi mu utrudniają wejście na teren ich działek. Obowiązek jest niewykonalny również z tego powodu, iż w przeciągu lat 2001 – 2003 trzykrotnie zmieniał się właściciel sąsiedniej działki (nr ewid. 88). I. L. uważa, iż informacja uzyskana od organu I instancji o treści unormowania art. 47 prawa budowlanego nie była dla niego zrozumiała. Strona skarżąca wywodzi, iż mimo toczącego się postępowania organy stosują wobec niego kary twierdząc, że uchyla się on od wykonania obowiązku, nie informując go na bieżąco, co ma on zrobić, a jedynie odsyłają do ustaleń z 2001 roku. Cała sprawa toczy się od lat 12. Organ I instancji popełnił uchybienie, bowiem nie zastosował właściwych druków w sprawie nałożenia grzywny. Podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniach postanowień [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skarg. Argumentacja skarg sprowadza się, w ocenie organu, do powtórzenia zarzutów podniesionych w toku postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarg podlegają oddaleniu, gdyż zaskarżonym postanowieniom nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, zarówno procesowego, jak i materialnego. Zgodnie z regulacją art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd nie przejmuje, zatem sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz jedynie dokonuje oceny działalności organu orzekającego z punktu widzenia kryterium legalności. Stosownie do art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala. Podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.). Organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1). Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 27 § 4). Unormowanie art. 27 określa niezbędne elementy, jakie musi zawierać tytuł wykonawczy. Organ egzekucyjny, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony (art. 32). Podstawy zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji zostały enumeratywnie wymienione w treści art. 33. Zobowiązany może bowiem powołać się na to, iż nastąpiło wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku (pkt 1), odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej (pkt 2), określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 (pkt 3), błąd co do osoby zobowiązanego (pkt 4), niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (pkt 5), niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego (pkt 6), brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia (pkt 7), zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (pkt 8), prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny (pkt 9), niespełnienie wymogów określonych w art. 27 (pkt 10). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 199 § 2). Grzywna, przy wykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego, może być nałożona tylko raz (art. 121 § 4). Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 5.000 zł (art. 121 § 2). Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 1). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (art. 122 § 2 pkt 1) oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, będzie orzeczone wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 pkt 2). Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3). W stanie faktycznym sprawy I. L. zaskarżył postanowienia [..] wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. datowane na dzień [...] Nr [...] i [..]. Postanowienie Nr [..] odnosi się do rozstrzygnięcia organu I instancji o odrzuceniu zarzutów strony zobowiązanej do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Natomiast postanowienie oznaczone Nr [...] utrzymuje w mocy postanowienie I instancji o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Na wstępie rozważań należy wskazać, iż postanowienie organu II instancji odnoszące się do odrzucenia zarzutów I. L. (Nr[...]) jest merytorycznie i formalnie poprawne. Strona bowiem nie oparła swoich zarzutów zawartych w piśmie datowanym na dzień 9 lipca 2003 r. na ustawowych podstawach, określonych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym. I. L. oparł się tylko na tym, iż nakaz wykonania prac budowlanych jest niewykonalny, gdyż właściciele sąsiednich nieruchomości nie pozwalają mu na wejście na teren ich działek. Co prawda w treści art. 33 istnieje okoliczność określona jako "niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym" (pkt 5). Jednakże nie może mieć ona odniesienia do stanu faktycznego sprawy, bowiem wykonanie obowiązku nałożonego na I. L. nie jest niemożliwe, co najwyżej jest utrudnione. W odniesieniu do tego zarzutu podać należy przede wszystkim, iż nie jest on wymieniony w treści przepisu art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Po kolejne, strona skarżąca została w toku postępowania administracyjnego pouczona o treści przepisu art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Przepis ten pozwala organom administracji architektoniczno – budowlanej na wejście na teren innej nieruchomości. Jeżeli skarżący nie mógł dojść do porozumienia z właścicielami sąsiednich nieruchomości, mógł wystąpić ze stosownym wnioskiem do organu o wydanie decyzji w trybie art. 47 Prawa budowlanego. Żaden z zarzutów powołanych przez I. L. nie ma swojego oparcia w treści przepisu art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zatem nie mógł być przez organ uwzględniony. Skład orzekający w przedmiotowej sprawie podziela pogląd przedstawiony przez organy. Oczywistym jest bowiem to, że nie mogą być uwzględnione przez organ zarzuty nie znajdujące oparcia w treści art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. np. wyrok NSA z dnia 31 października 2001 r., II SA/Gd 1512/99, nie publ.; wyrok NSA z dnia 28 września 1999 r., V SA 283/99, Biuletyn Celny 2000/3/103; wyrok NSA z dnia 21 listopada 1997 r., I SA/Łd 974/96, Lex Nr 31855; wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1997 r., I SA/Wr 645/96, Lex Nr 29844; wyrok NSA z dnia 20 września 1995 r., SA/Lu 2104/94, Lex Nr 26956). Przedmiotem postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [....] jest zażalenie I. L. na postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny w kwocie 2.000 zł i opłaty egzekucyjnej w kwocie 68 zł. Strona zobowiązana, w treści zażalenia po raz kolejny podał, iż nie może wykonać obowiązków na niego nałożonych, gdyż uniemożliwiają mu to sąsiedzi. Strona wskazała również na celowe, nierzetelne i niesprawiedliwe działanie organów nadzoru budowlanego. [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w motywach swojego rozstrzygnięcia podał, iż kontestowane postanowienie z dnia 15 lipca 2003 r. zawiera wszystkie wymagane ustawowo elementy i nie jest dotknięte uchybieniami formalnymi. Skład orzekający również podziela zajęty przez organ pogląd, w szczególności, że żaden z argumentów skarżącego nie odnosi się do wysokości nałożonej grzywny. Ustosunkowując się do argumentów skargi podać należy, iż znacząca ich część stanowi tezy podniesione w trakcie postępowania, do których skład orzekający i same organy już się odniosły. Nowy zarzut dotyczy jedynie tego, iż organ nie nałożył grzywny stosując urzędowy formularz. Zdaniem składu orzekającego, w sytuacji gdy samo postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy (określone w szczególności w treści przepisu art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) fakt nie wykorzystania przez organ I instancji wzoru formularza nie stanowi naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co potwierdził również organ orzekający. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.