II SA/Łd 158/19

Dnia 10 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 roku sprawy ze skargi L. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat K. M., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. AK. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Prezydenta Miasta Ł. orzekł o uznaniu świadczeń rodzinnych za nienależnie pobrane oraz o konieczności zwrotu przez L. L. nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w wysokości 22373,88 zł wraz z odsetkami naliczonymi do dnia wydania decyzji w wysokości 10995,05 zł, co łącznie stanowiło kwotę 33368,93 zł. W dniu 21 września 2018 r. L. L. wystąpiła do organu z prośbą o umorzenie w całości lub w części oraz rozłożenie na raty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł., na podstawie m.in. art. 30 ust. 7, 8, 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm.) orzekł: 1. o odmowie umorzenia w całości nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 września 2008r. do 31 października 2015r. oraz za okres od 1 stycznia 2016r. do 31 października 2017r., 2. o odmowie umorzenia w części nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 września 2008r. do 31 października 2015r. oraz za okres od 1 stycznia 2016r. do 31 października 2017r., 3. o rozłożeniu na 48 rat nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych za okres od 1 września 2008r. do 31 października 2015r. oraz za okres od 1 stycznia 2016r. do 31 października 2017r. w wysokości 22373,88 zł wraz z odsetkami naliczonymi do dnia wydania niniejszej decyzji w kwocie 11218,18 zł, co w sumie stanowi kwotę 33592,06 zł w następujący sposób:- 47 rat w wysokości 700,00 zł miesięcznie, - 1 (ostatnia rata) w wysokości 692,06 zł. którą należy powiększyć o odsetki ustawowe za opóźnienie doliczone do dnia całkowitej spłaty zadłużenia. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił w pierwszej kolejności, że od dnia 1 września 2018 r., tj. od dnia następującego po dniu wydania decyzji orzekającej o uznaniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych do dnia wydania decyzji (dot. umorzenia) zostały doliczone odsetki ustawowe za opóźnienie w wysokości 223,13 zł. Wobec powyższego aktualnie kwota do zwrotu wynosi 22373,88 zł wraz z odsetkami w kwocie 11218,18 zł, co w sumie stanowi kwotę 33592,06 zł. Następnie wskazał, że na podstawie zebranych dokumentów ustalono, iż strona mieszka i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z dwójką dzieci. Legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności. Źródłem utrzymania jej rodziny jest wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia strony w wysokości ok. 1973,00 zł netto miesięcznie. Wnioskodawczyni ma zasądzone alimenty na dziecko I. L. w wysokości 600,00 zł miesięcznie. Zadeklarowane miesięczne wydatki mieszkaniowe to kwota ok. 316,00 zł (opłata za energię elektryczną). Ponadto, strona ponosi koszt opału w sezonie zimowym w kwocie ok. 1000,00 zł. Rozpatrując podanie o ulgę w spłacie zadłużenia organ wziął pod uwagę jedynie podstawowe wydatki związane z utrzymaniem mieszkania (tj. opłaty za energię elektryczną i opał), do których nie można zaliczyć wskazanych przez stronę wydatków o charakterze konsumpcyjnym tj. opłat za telefon, internet, telewizję, spłat rat kredytu oraz zakupów innych artykułów. Zdaniem organu na uwagę zasługuje fakt, iż co do zasady do świadczeń rodzinnych uprawnione są jedynie osoby o niewysokich dochodach, spełniające kryterium dochodowe, zatem sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależne pobranych świadczeń. Jest to możliwe wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich rodzin. Tymczasem strona posiada stałe dochody, a więc spłata zadłużenia nie jest niemożliwa. Dalej organ wyjaśnił, że umorzenie nienależnie pobranych świadczeń powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego do zwrotu lub jego rodziny nie pozwala na spłatę należności, przy czym stan taki powinien być jednak efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu. Trudna sytuacja dochodowa, niewiedza, nawet choroba, jeżeli stanowią o ważnym interesie obywatela, same przez się nie obligują organu do zastosowania ulgi w spłacie zadłużenia. Nie zwalniają osób, które nienależnie pobrały świadczenia z obowiązku ich zwrotu nałożonego przez ustawodawcę. W opinii organu na uwagę w niniejszej sprawie zasługuje fakt, iż ubiegając się o świadczenia rodzinne na dziecko I. L. strona świadomie zataiła fakt ustalenia ojcostwa w/w dziecka. Ponadto, strona nie poinformowała organu o otrzymywaniu alimentów na rzecz córki I. L. w wysokości 600,00 zł miesięcznie, zgodnie z protokołem ugody zawartej przed Sądem Rejonowym dla Ł. W. w Ł. z dnia [...] sierpnia 2008r. sygn. akt [...], co skutkowało ponownym przeliczeniem jej dochodu i przekroczeniem kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania świadczeń rodzinnych. Mając powyższe na uwadze organ uznał, iż zaistniałe w sprawie okoliczności nie przemawiają za umorzeniem nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Tylko wyjątkowe okoliczności, których istnienia w przedmiotowej sprawie organ nie stwierdził, mogą stanowić o umorzeniu należności budżetowych. Ponadto, w ocenie organu na przeszkodzie rozpatrzenia sprawy zgodnie z wnioskiem stoi niebudzący wątpliwości interes społeczny. Pozostawienie w dyspozycji świadczeniobiorcy środków uzyskanych w ten właśnie sposób, prowadziłoby do nieuzasadnionego obarczenia obowiązkiem spłaty jego osobistego długu wszystkich obywateli. Żądana przez organ kwota została w przeszłości przez stronę pobrana i żądanie jej zwrotu nie powinno być postrzegane jako dodatkowa uciążliwość czy kara, ale jako prosty zwrot świadczeń, które w sposób nienależny znalazły się w jej posiadaniu. Jednakże mając na względzie sytuację dochodową strony organ uznał, że zachodzą przesłanki uzasadniające rozłożenie na 48 rat nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych tj. 47 rat w wysokości 700,00 zł miesięcznie oraz jedna ostatnia rata w wysokości 692,06 zł, którą należy powiększyć o odsetki ustawowe za opóźnienie doliczone do dnia całkowitej spłaty zadłużenia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. L. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., m.in. w oparciu o art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity, Dz. U. z 2018 r., poz. 2220), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Skoro instytucja umorzenia nienależnie pobranych świadczeń ma charakter wyjątkowy, to ocena okoliczności na jakie powołuje się wnioskujący o umorzenie powinna być dokonana z zastosowaniem surowszych kryteriów dotyczących możliwości wywiązania się przez zobowiązanego z ciążących na nim obowiązków. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie przyczyny powstania przedmiotowych należności nie miały charakteru wyjątkowego. Kolegium podniosło, że ustawodawca wyraźnie określił warunki przyznania świadczeń rodzinnych oraz zasady ich wypłaty, o których L. L. została pouczona we wniosku o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz w decyzji przyznającej te świadczenia. Żądana przez organ I instancji kwota została w przeszłości pobrana przez L. L. obecnie żądanie jej zwrotu nie powinno być postrzegane jako kara czy dodatkowa uciążliwość, ale jako prosty zwrot świadczeń, które w sposób nienależny znalazły się w posiadaniu L. L. Umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami byłoby sprzeczne z ogólnie przyjętym interesem społecznym i nagradzałoby wnioskodawców, którzy pobierali świadczenia, a byli pouczeni o konieczności informowania o okolicznościach powodujących brak prawa do ich pobierania. Instytucja umorzenia należności winna być stosowana wyjątkowo i to jedynie w sytuacjach, gdy realnie nie jest możliwe odzyskanie kwoty nienależnie pobranych świadczeń w drodze postępowania egzekucyjnego, bądź gdy takowe dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę zobowiązaną albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania. Wobec powyższego w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., organ I instancji rzetelnie i szczegółowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, i nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a wydając rozstrzygnięcie uwzględnił sytuację dochodową, rodzinną i bytową wnioskodawcy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. złożyła L. L., wnosząc o "umorzenie w całości lub w części nienależnie pobranych świadczeń, umorzenie odsetek, rozłożenie na 120 rat". Skarżąca sądziła, że wszystko co nie jest opodatkowane, nie stanowi dochodu, ponadto zakwestionowała ustalenie, że została pouczona o braku prawa do pobierania świadczenia. Następnie opisała swoją trudną sytuacja materialną (dwie córki na utrzymaniu, kredyty w bankach i debety na kartach – na ok. 45 000 zł, niskie zarobki, częste zwolnienia, kosztowna rehabilitacja) oraz zdrowotną (swoją i córki I.). Skarżąca zakwestionowała uwzględnienie przez organy w wydatkach jedynie prądu i węgla oraz zarzuciła brak ustosunkowania się do jej prośby o umorzenie odsetek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Na wstępie należy wskazać, ze sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględniając skargę na decyzję sąd uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej powoływanej jako: "p.p.s.a". Jeżeli natomiast skarga nie jest zasadna, podlega w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddaleniu. Na podstawie art. 134 § 1 ww. ustawy, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania jest jedynie kwestia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Nie można zatem w tej sprawie odnosić się do argumentacji dotyczącej tego, czy doszło do nienależnego pobrania świadczeń. Tym samym, nie sposób ustosunkować się na tym etapie postępowania, do zarzutów skargi dotyczących uwzględnienia alimentów w dochodzie rodziny skarżącej, czy braku pouczenia o braku prawa do pobierania świadczenia. Tego rodzaju argumenty strona winna podnosić na etapie wydania decyzji dotyczącej uznania za nienależnie pobrane świadczenie, czego jednak nie uczyniła. W myśl art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity, Dz. U. z 2018 r., poz. 2220) organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Sformułowanie "organ może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń", wskazuje na jednoznaczną wolę ustawodawcy pozostawienia rozstrzygnięcia tzw. uznaniu administracyjnemu. Zatem organ może, ale nie musi uwzględnić wniosku strony, nawet jeżeli sytuacja majątkowa i rodzinna dłużnika jest bardzo trudna. Wskazany przepis wyraźnie upoważnia organ do działania na zasadzie uznania, jednocześnie przyznając temu organowi możliwość kształtowania treści rozstrzygnięcia. Uznanie to nie oznacza jednak całkowitej dowolności. Do tego typu decyzji zastosowanie znajduje przepis art. 7 K.p.a., który zakreśla ramy zasady prawdy obiektywnej oraz zasadę załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy. W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie przekroczenia granic uznania administracyjnego. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 listopada 2016 r., II SA/Ke 485/16). W rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne i motywy, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia w ocenie Sądu, nie dawały podstaw do stwierdzenia, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Organy administracyjne ustaliły, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe wraz z dwiema córkami. Legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności. Głównym źródłem utrzymania rodziny jest wynagrodzenie za pracę skarżącej w wysokości 1973,00 zł netto miesięcznie. Ponadto otrzymuje alimenty zasądzone na córkę I. L. w wysokości 600,00 zł miesięcznie. Organy ustaliły, dodatkowo, że miesięczne wydatki mieszkaniowe to kwota ok. 316,00 zł (energia elektryczna), a w sezonie zimowym dochodzi koszt opału w wysokości ok. 1000 zł. Organ nie uwzględnił jednak wszystkich powoływanych przez skarżącą w toku postępowania okoliczności i nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń. Nie ustalił bowiem jakie skarżąca ponosi koszty związane z leczeniem, rehabilitacją (skarżącej i jej córki I.), kosztami nauki córek, organ nie uwzględnił też innych powoływanych przez skarżącą kosztów związanych z poborem wody, kosztów związanych z korzystaniem z telefonu czy Internetu. Organy nie odniosły się poza tym do kwestii długów skarżącej, kwitując jedynie jednozdaniowo, że powoływane przez skarżącą wydatki nie są podstawowymi wydatkami związanymi z utrzymaniem mieszkania. Tymczasem organy miały obowiązek ocenić całościowo sytuację majątkową, osobistą, czy ogólnie życiową skarżącej. W praktyce ustalenie, czy mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionymi okolicznościami polega bowiem na tym, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zbadać, czy istnieją ważne powody mające wpływ na funkcjonowanie rodziny. Na pojęcie "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny" składa się całokształt sytuacji materialnej, zdrowotnej, jak i życiowej wnioskodawcy ( vide: wyrok WSA w Lublinie z 6 marca 2019r. sygn. akt II SA/Lu 912/18 - LEX nr 2655881; wyrok WSA we Wrocławiu z 15 lutego 2019r. sygn. akt IV SA/Wr 525/18 - LEX nr 2641614 ). Organy w niniejszej sprawie poprzestały jednak na wyrywkowej jedynie ocenie sytuacji dochodowej skarżącej i na lakonicznym stwierdzeniu, że nie każda trudna sytuacja finansowa uzasadnia umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, dodając przy tym, że niskie dochody nie mogą zostać uznane za wystarczającą przesłankę uzasadniającą umorzenie zadłużenia. Skarżąca wnosząc o umorzenie należności, podała jednak szereg innych niż tylko niskie dochody argumentów przemawiających w jej ocenie za uwzględnieniem wniosku. Użyty w art. 30 ust. 9 ustawy zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" należy interpretować w ten sposób, że umorzenie nienależnie pobranych świadczeń możliwe jest dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle innych rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych. Uzasadnienie decyzji winno zatem odnosić się do całości sytuacji skarżącej. Tymczasem organ wyrywkowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy, a odmawiając umorzenia nienależnie pobranych świadczeń nawiązał jedynie do okoliczności uzyskiwania przez skarżącą dochodu. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika natomiast, czy po przeanalizowaniu wszystkich wskazywanych przez skarżącą okoliczności, egzekucja nienależnie pobranego świadczenia mogłaby spowodować następstwa niedające się pogodzić z zasadą ochrony godności człowieka, w szczególności poprzez uniemożliwienie rodzinie świadczeniobiorcy funkcjonowania na poziomie minimum egzystencji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przed wydaniem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 u.ś.r. organ powinien ustalić, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń będzie mieć wpływ na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności, czy pozbawienie zobowiązanego świadczeń nie pogorszy jego sytuacji na tyle, że będzie on zmuszony ubiegać się o kolejne świadczenia. Organy w niniejszej sprawie takich ustaleń jednak nie poczyniły. Należy również wskazać, że decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o odmowie umorzenia w całości nienależnie pobranego przez skarżącą świadczenia wychowawczego za okres 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. oraz o rozłożeniu na 48 rat nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego za okres 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. w wysokości 9000,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi od dnia wydania decyzji w kwocie 1105,71 zł, co w sumie stanowi kwotę 10105,71 zł, w następujący sposób:- 47 rat w wysokości 215 zł miesięcznie , - 1 (ostatnia rata) w wysokości 0,71 zł, którą należy powiększyć o odsetki ustawowe za opóźnienie doliczone do dnia całkowitej spłaty zadłużenia. Organy nie uwzględniły jednak tego obciążenia w sytuacji materialnej skarżącej, a miało ono niewątpliwie wpływ na jej ocenę. Podsumowując, z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy wynika, że organy nie odniosły się do wszelkich istotnych okoliczności sprawy, w tym wskazywanych przez skarżącą, dotyczących jej sytuacji zdrowotnej, osobistej jak i dochodowej. Organy dopuściły się zatem w niniejszej sprawie naruszenia art. 30 ust. 9 ustawy oraz przepisów o postępowaniu, tj. art. 7, 77 § 1, 80, czy też 107 § 1 K.p.a. Wobec powyższego, zaskarżona decyzja z mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. podlegała uchyleniu. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu orzeczono w oparciu o art. 250 p.p.s.a oraz § 21 ust. 1 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U.2016.1714 ze zm.). dc