II SA/Łd 158/24

Dnia 5 czerwca 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agata Sobieszek – Krzywicka Sędziowie: Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2024 roku sprawy ze skargi Z. M. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 4 stycznia 2024 roku nr 1/2024 znak: WOP.7722.204.2023.BZ w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 28 września 2023 roku, znak: PINB.5120.8.2021.2022.23.JS ; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Łd 158/24 Uzasadnienie Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga Z.M. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 4 stycznia 2024 r. (Nr 1/2024), którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z 28 września 2023 r. (Nr 23/2023) w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej. Z akt sprawy wynika, że pismem z 8 października 2021 r. Z.M. zawnioskował o przeprowadzenie kontroli nieruchomości zlokalizowanej w P. przy ul. [...], dz. nr ewid. [...], [...]. W uzasadnieniu ww. pisma wskazano, że na przedmiotowej nieruchomości prowadzone są prace związane ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego oraz jego nadbudową oraz zmianą konstrukcji dachu. Zdaniem skarżącego, wskazane prace zagrażają jego bezpieczeństwu oraz naruszają jego interes prawny. Organ I instancji podjął czynności i w szczególności zwrócił się do Referatu Budownictwa i Architektury Urzędu Miasta w Piotrkowie Trybunalskim z prośbą o przesłanie potwierdzonych kopii dokumentów dotyczących ocenianego budynku. W odpowiedzi na powyższe, pismem z 15 listopada 2021 r. przekazano organowi I instancji następujące dokumenty: decyzję z 15 października 1984 r. (znak: UAN.I-8381/270/84) o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego z garażem, wydaną na wniosek R. M. projekt techniczny budynku wraz z planem zagospodarowania terenu oraz opisem technicznym, oświadczenia (wzajemne zgody) sąsiadów dotyczące realizacji budynków gospodarczych we wspólnej granicy pomiędzy nieruchomościami położonymi przy ul. [...] i ul. [...]w P. . Następnie 16 listopada 2021 r. organ przeprowadził oględziny, z protokołu których wynika, że na działce przy ul. [...] w P. przy jej wschodniej granicy znajduje się budynek o wymiarach 8,30 m x 6,50 m i wysokości w kalenicy ok. 5 m. Widoczne są ślady jego przebudowy. Z cegły ceramicznej wykonano nadbudowę nad częścią parterową. Widoczne jest zamurowanie bramy garażowej oraz otworu okiennego w ścianie zachodniej. W ścianie południowej i północnej wykonano po dwa okna. W budynku brak stropu. Wykonano drewnianą dwuspadową więźbę dachową. Z wyjaśnień Z.M.wynika, że roboty budowlane związane z przebudową (nadbudową) budynku trwały w miesiącach sierpień - październik. Ponadto 15 grudnia 2021 r. do organu I instancji wpłynęło pismo pełnomocnika H.M. , która wskazała, że w sierpniu 2021 r. przystąpiono do robót remontowych w budynku - zdjęto pokrycie dachowe i więźbę dachową. Wykonano wieńce na istniejących ścianach, wykonano nową więźbę dachową. Na ww. roboty budowlane nie uzyskano pozwolenia na budowę, nie dokonano także zgłoszenia. Stan techniczny budynku po zdjęciu więźby nie pozwalał na ponowny montaż nowej więźby. Konieczne okazało się wykonanie wieńca. Zamontowano nową dwuspadową więźbę z deskowaniem i pokryciem papą. Wymiary rzutu poziomowego budynku pozostały bez zmian. Z kolei pismem z 5 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącego podniosła następujące kwestie: - organ I instancji nie zbadał sprawy śmierci męża H.M. i tym samym ew. kwestii spadkowych, a tym samym prawidłowego określenia stron postępowania, - istniejący dotychczas budynek gospodarczy z garażem odpowiadał budynkowi objętemu decyzją z 15 października 1984 r., jednakże stan faktyczny sprawy pozwala stwierdzić, że nadbudowa obejmuje dwa budynki (budynek mieszkalny i budynek gospodarczy), - prace prowadzone na ocenianym budynku obejmowały również nadbudowę, zamurowanie bramy garażowej i otworów okiennych, wykonano także nowe otwory okienne, tym samym w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przebudową, a nie remontem, tak więc inwestor winien legitymować się wymaganymi decyzjami. Pismem z 18 stycznia 2022 r., pełnomocnik H.M. przesłała do organu I instancji uproszczony wypis z rejestru gruntów dla działki o nr [...], obręb [...], m. P.oraz postanowienie Sądu Rejonowego w P. z 6 grudnia 2019 r., sygn. akt I Ns 695/19 ws. stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym R. .M.. W tym stanie faktyczno- prawnym organ I instancji 24 stycznia 2022 r. wydał postanowienie nr 2/2022, którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowalne], nałożył na inwestora – H.M. obowiązek wstrzymania w trybie natychmiastowym roboty budowlane związane z nadbudową budynku gospodarczego z garażem, usytuowanego przy wschodniej granicy działki nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w P. , wykonywane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ stopnia powiatowego wskazał, że pierwotny budynek gospodarczy z garażem zrealizowany został w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, natomiast wykonana w ostatnim czasie nadbudowa stanowi samowolę budowlaną. Obowiązek został nałożony na inwestora- . Organ I instancji pouczył także inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację, co jest związane także z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Zdaniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sposób użytkowania ocenianego budynku nie uległ zmianie. Z uwagi na powyższe, organ I instancji zobligowany był do wydania zaskarżonego postanowienia. Wskutek rozpatrzenia zażalenia na powyższe postanowienie Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowieniem z 14 marca 2022 r. uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując w uzasadnieniu, że w swych rozważaniach organ I instancji pominął kwestię przebudowy pierwotnego budynku, skupiając się jedynie na fakcie dokonania nadbudowy. Ponownie prowadząc postępowanie, pismem z 7 kwietnia 2022 r. organ I instancji zwrócił się do współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu o nr ewid. [...], obręb [...], P.z wezwaniem do pisemnego wskazania osoby inwestora nadbudowy budynku gospodarczego. Z otrzymanych przez organ I instancji odpowiedzi w ocenie organu wynika, że inwestorem tychże prac była H.M. . Następnie 23 maja 2022 r. organ I instancji wydał decyzję nr 8/2022, którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie wykonania przebudowy budynku gospodarczego z garażem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że budynek nie był odrębnie przebudowywany, a użyte w protokole oględzin określenie "przebudowa" oznacza dokonaną nadbudowę. Na skutek rozpoznania wniesionego przez Z.M. odwołania, organ II instancji decyzją z 12 lipca 2022 r. uchylił powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując w uzasadnieniu, że organ stopnia powiatowego winien prowadzić dwa odrębne postępowania- legalizacyjne w sprawie nadbudowy oraz naprawcze w sprawie przebudowy i pojęcia te winny zostać ściśle rozgraniczone. Postanowieniem z 24 maja 2023 r. organ I instancji nałożył na H.M. obowiązek wstrzymania robót budowlanych związanych z nadbudową ocenianego budynku. Pismem z 8 czerwca 2022 r. pełnomocnik H.M. złożył wniosek o legalizację nadbudowy ocenianego budynku. Ponownie prowadząc postępowanie, pismem z 3 sierpnia 2022 r. organ I instancji wszczął odrębne postępowanie ws. przebudowy budynku gospodarczego z garażem, usytuowanego na działce o nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. [...]/[...] w P. oraz wyznaczył kolejne oględziny nieruchomości. Jak wynika z protokołu oględzin przeprowadzonych 9 września 2022 r., budynek jest usytuowany wzdłuż wschodniej granicy działki nr ewid. [...], obręb [...] i przylega w części ścianą graniczną do parterowego budynku na działce przy ul. [...]. W trakcie nadbudowy budynku wykonano dwuspadową więźbę dachową posadowioną na wieńcu betonowym. Dodatkowo zamurowano istniejący wjazd garażowy i widoczne są ślady przemurowania otworów okiennych. Budynek nie posiada stropu nad parterem. Wymiary budynku wynoszą: długość 8,30 m, szerokość ściany północnej: 6,50 m. Wewnątrz budynku wykonano ścianki działowe. Organ ustalił, że nadbudowę tego budynku zleciła H.M. . Stan zaawansowania prac nie uległ zmianie w stosunku do stanu stwierdzonego w protokole oględzin z 16 listopada 2021 r. Pełnomocnik skarżącego zwróciła uwagę, że została wyburzona ściana działowa pomiędzy garażem, a budynkiem gospodarczym. W garażu wyodrębniono dwa pomieszczenia z otworem drzwiowym. W sumie są trzy pomieszczenia bez stropu. Pełnomocnik skarżącego uważa, że w budynku dokonano nadbudowy oraz przebudowy. Do protokołu dołączono dokumentację fotograficzną. Postanowieniem z 21 września 2022 r. organ stopnia powiatowego nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia, w terminie do 31 marca 2023 r., dokumentacji legalizacyjnej dot. nadbudowy ocenianego budynku. Z uwagi na złożony wniosek, postanowieniem z 31 marca 2023 r. organ szczebla powiatowego zmienił termin na złożenie dokumentacji legalizacyjnej poprzez jego przedłużenie do 30 kwietnia 2023 r. Postanowieniem z 11 maja 2023 r. organ I instancji nałożył na inwestorkę obowiązek usunięcia stwierdzonych braków w przedłożonej dokumentacji legalizacyjnej. Przy piśmie z 3 lipca 2023 r. pełnomocnik inwestora przedłożył poprawioną dokumentację. W tym stanie faktyczno-prawnym, 28 września 2023 r. organ I instancji wydał postanowienie, którym ustalono dla H.M. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł, zgodnie z przesłanką określoną w art. 49 ust. 2a ustawy – Prawo budowlane w związku z nadbudową budynku gospodarczego z garażem, usytuowanego przy wschodniej granicy działki nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. [...] w P., wykonaną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedłożona dokumentacja legalizacyjna umożliwia przejście do kolejnego etapu postępowania legalizacyjnego, tj. nałożenia na inwestora obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Zażalenie od powyższego wniósł Z.M., który zarzucił organowi I instancji naruszenie: - art. 49 ust. 2a ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji nieprzedłożenia przez zobowiązaną zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz niewłaściwego uznania za skuteczne przedłożonego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie art. 49 ust. 2a ustawy – Prawo budowlane, - art. 7, 8, 9, 11, 77 §1 i 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, - art. 124 § 2 w zw. z art. 107 §3 i 126 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na powyższe, strona wniosła o wyeliminowanie z obrotu zaskarżonego postanowienia. W toku postępowania zażaleniowego, do akt wpłynęło zaświadczenie Pracowni Planowania Przestrzennego w Piotrkowie Trybunalskiego z 19 października 2023 r., z którego wynika, że oceniana nadbudowa budynku gospodarczego z garażem jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wspomnianym na wstępie postanowieniem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z utrzymano w mocy zakwestionowane postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ zażaleniowy wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że oceniany zamiar inwestycyjny, tj. nadbudowa budynku gospodarczego z garażem, usytuowanego przy wschodniej granicy działki nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. [...] w P. wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak więc inwestor w momencie, w jakim zdecydował się na wykonanie ww. robót budowlanych, winien wystąpić z wnioskiem o udzielenie stosownego pozwolenia na budowę, czego jednak zaniechał. Tym samym rozpoczęcie robót budowlanych bez dokonania ich zgłoszenia lub bez legitymowania się decyzją o pozwoleniu na budowę zostało prawidłowo zakwalifikowane przez organ I instancji jako samowola budowlana, co do której wdrożono postępowanie legalizacyjne, w którym ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej jest jednym z etapów. W związku z tym, że przeprowadzone przez organ szczebla powiatowego postępowanie wyjaśniające wykazało, że istnieje możliwość zalegalizowania ocenianej samowoli budowlanej, 28 września 2023 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone postanowienie, którym na podstawie art. 49 ust. 2a ustawy – Prawo budowlane ustalił dla H.M. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł. O konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w postępowaniu legalizacyjnym inwestor został poinformowany w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji z 24 maja 2023 r. Organ zażaleniowy zauważył, że w analizowanej sprawie mamy do czynienia z samowolną budową budynku gospodarczo- garażowego, dlatego też zastosowanie znajdują przepisy o opłacie legalizacyjnej dla m.in. budynków gospodarczych. Zatem według organu obliczenie opłaty legalizacyjnej winno przebiegać według następującego wzoru: - (s) stawka opłaty - 500zł - (k) współczynnik kategorii obiektu – 1 - (w) współczynnik wielkości obiektu – 1 (500 x 1 x 1) x 50 = 25 000 zł (słownie: dwadzieścia pięć tysięcy złotych) Wobec powyższego, organ II instancji stwierdził, że nałożono opłatę legalizacyjną w prawidłowej wysokości. Odnosząc się do argumentacji podniesionej w zażaleniu, organ wyjaśnił, iż spełnienie przesłanek określonych w art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane otwiera drogę do legalizacji obiektu wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pozwolenia na budowę. Legalizacja ta jest jednak uwarunkowana obowiązkiem uiszczenia stosownej opłaty legalizacyjnej. Wykonanie powyższego zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (gdy budowa jest w toku, również wtedy, gdy projekt budowlany przewiduje zakres robót do wykonania, celem doprowadzenia zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych do stanu zgodnego lub decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (w przypadku budowy ukończonej). Natomiast w razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie przejdzie do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej, o jakim mowa w art. 49 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, lecz wyda decyzję nakazującą przymusową rozbiórkę (art. 49e pkt 5 powoływanej ustawy). Organ podkreślił, że z przedłożonego zaświadczenia Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z 19 października 2023 r. wynika, iż oceniana nadbudowa jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast, co do prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ wskazał, że pozostali właściciele nieruchomości mają zapewniony czynny udział w prowadzonym postępowaniu i nie wyrazili sprzeciwu, co do budowy, jak i jej legalizacji. Dodatkowo, jak wynika z akt sprawy, współwłaściciele dokonali umownego podziału nieruchomości do korzystania, tak więc nie można uznać, iż na kanwie niniejszej sprawy inwestor nie dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia przez organ I instancji przepisów k.p.a., gdyż zebrano wyczerpujący materiał dowodowy, który został poddany ocenie, wynikiem której jest m.in. zaskarżone postanowienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Z.M.zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: a) przepisu prawa materialnego w postaci art. 49 ust. 2a ustawy - Prawo budowlane poprzez nieuprawnione wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną w sytuacji nieprzedłożenia przez inwestorkę zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz błędnego uznania przez organ za skuteczne oświadczenia H.M. o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością, które w ocenie skarżącego było niewystarczające dla uznania jego skuteczności, bowiem nieruchomość pozostaje we współwłasności; b) przepisów postępowania administracyjnego w postaci: - art. 7, 10, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 124 § 2 w związku z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wydanie zaskarżonego postanowienia bez zawiadomienia stron o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego, mimo że dla rozpatrzenia sprawy w II instancji przyjęto nowy dowód (zaświadczenie), nieodniesienie się w uzasadnieniu postanowienia II instancji do wszystkich zarzutów zażalenia, a tym samym nieuprawnione pozbawienie skarżącego prawa do drugiej instancji, o jakim mowa w art. 15 k.p.a., - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. poprzez bezkrytyczne utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, podczas gdy brak było ku temu podstaw. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono w szczególności, że organ I instancji nie mógł stwierdzić zachowania warunków z art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w sytuacji, gdy H.M. – zobowiązana do złożenia dokumentu legalizacyjnego w postaci zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego - całkowicie zignorowała i nie złożyła w postępowaniu I instancji, a PINB wbrew temu faktowi nie stwierdził w tym zakresie nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych, a co więcej poświadczył w swym postanowieniu w sprawie opłaty legalizacyjnej, że "w wykonaniu obowiązku w dniu 24.04.2023 r. przedłożono wskazane dokumenty". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uznał braku zaświadczenia, a postanowieniem z 11 maja 2023 r. nałożył obowiązek usunięcia nieprawidłowości jedynie w odniesieniu do przedłożonego 24 kwietnia 2023 r. projektu wykonanej nadbudowy. Skarżący podkreślił, że organ I instancji wskazuje w postanowieniu w sprawie opłaty legalizacyjnej na "zaświadczenie z dnia 31 marca 2023 r. Pracowni Planowania Przestrzennego w P. " odnośnie spornej inwestycji, jednak w ocenie skarżącego wymieniony dokument to w istocie zaświadczenie Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr [...] obr. [...]. położonej w P. przy ul. [...] - [...] z ustaleniami mpzp, wydane na wniosek pełnomocnika H.M. z 28 marca 2023 r. odnośnie zgodności z ustaleniami planu zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo - garażowego na budynek o funkcji gospodarczej. Zdaniem strony, organ w sposób nieuprawniony przyjął powyższy dokument w poczet materiału dowodowego w sprawie nadbudowy spornego obiektu. Zdaniem skarżącego zatem powyższe potwierdza, że podejmując postanowienie z 28 września 2023 r. PINB nie dysponował właściwym zaświadczeniem, w sposób nieuprawniony zatem potwierdzał w swoich orzeczeniach okoliczność złożenia właściwego zaświadczenia, mimo że nie miało to miejsca. Nie mógł zatem wydać w tych okolicznościach postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Jeżeli chodzi natomiast o zaświadczenie Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z 19 października 2023 r.- w ocenie strony skarżącej - nie zostało ono wydane na skutek uprawnionych działań organu nadzoru budowlanego, o których mowa w art. 48b i 49 ustawy - Prawo budowlane ani nie było uzyskane w trybie art. 136 k.p.a. Ponadto - zdaniem skarżącego - ów dokument nie dokonuje interpretacji ustaleń planu miejscowego do konkretnego stanu taktycznego, a jedynie w sposób ogólny stwierdza, że sporna nadbudowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu. Według skarżącego treść zaświadczenia nie jest jednoznaczna, nie wiadomo bowiem do jakiego stanu faktycznego odnosi się ani w oparciu o jakie dowody czy wreszcie w jakim trybie złożono wniosek o jego wydanie. Skarżący zauważył, że o powyższe zaświadczenie pełnomocnik H.M. wystąpiła w związku z pismem PINB z 9 października 2023 r., a zatem po zakończeniu postępowania w I instancji. W ocenie skarżącego powyższe świadczy o wyraźnej sprzeczności działań organów. Skoro bowiem organ I instancji poświadczał w swoich orzeczeniach, że inwestorka złożyła właściwe zaświadczenie o zgodności spornej nadbudowy z mpzp, to w jakim celu i na jakiej podstawie, po zakończeniu w I instancji postępowania organ występował do inwestorki o przedłożenie kolejnego zaświadczenia, zaś to kolejne zaświadczenia organ zażaleniowy uznał jako dowód w sprawie. Następnie w piśmie uzupełniającym zarzuty skargi skarżący podniósł, że w toku prowadzonego postępowania zażaleniowego weszła w życie uchwała Nr LXVII/829/23 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z 27 września 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...],[...]j, [...] oraz rzeki S. w P. . W granicach tego planu znajduje się sporna inwestycja. Wejście w życie wskazanego planu spowodowało utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego odnoszących się do objętego nim terenu. Z uwagi na powyższe skarżący dodatkowo podniósł zarzut, że w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, tj. w dniu 4 stycznia 2024 r., nie obowiązywał już w odniesieniu do spornej działki plan miejscowy wskazany w zaświadczeniu z 19 października 2023 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.). Dokonując kontroli w ramach tak zakreślonej kognicji sądów administracyjnych, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa w sposób określony w powołanych przepisach, co uzasadnia ich uchylenie w całości. Przedmiotem skargi uczyniono postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym organ ten utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Piotrkowa Trybunalskiego ustalające H.. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł, zgodnie z przesłanką określoną w art. 49 ust. 2a ustawy - Prawo budowlane w związku z nadbudową budynku gospodarczego z garażem, usytuowanego przy wschodniej granicy działki nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. [...] w P. , wykonaną bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie postanowień stanowią przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowlane], w brzmieniu nadanym ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), obowiązującą od 19 września 2020 r., albowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte po tym dniu. Należy wskazać, że wprowadzone powyższą nowelizacją zmiany w przepisach dotyczących legalizacji samowoli budowlanych stworzyły jednolity, spójny system postępowań legalizacyjnych opierający się o wspólną procedurę (zob. uzasadnienie do projektu ustawy z 13 lutego 2020 r., druk sejmowy nr 121, Sejm IX kadencji). Umożliwia on usunięcie skutków samowolnych działań inwestycyjnych oraz przywrócenie stanu zgodności z wymogami ustawy - Prawo budowlane. Na skutek wprowadzonych zmian postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane). W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w zw. z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. W jej ramach zobowiązuje inwestora do przedłożenia dokumentów legalizacyjnych, m.in. potwierdzających zgodność budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej (art. 48b ust. 2 i 3). Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych nie załatwia zatem co do istoty kwestii legalizacji samowoli budowlanej, a jedynie otwiera drogę do legalizacji, umożliwiając rozważenie przez organ nadzoru budowlanego, jakie nakazy lub zakazy w odniesieniu do stwierdzonej samowolnej budowy powinny zostać wydane oraz złożenie przez inwestora wniosku o legalizację. Na tym etapie postępowania kwestią kluczową jest zatem zidentyfikowanie samowoli budowlanej, jej przedmiotu oraz dokonanie jej kwalifikacji prawnobudowlanej z punktu widzenia wymogów ustawy - Prawo budowlane. Kwalifikacji tej dokonuje się przy tym według stanu prawnego obowiązującego w dacie powstania obiektu budowlanego. Ocena, czy miała miejsce samowola budowlana dokonywana jest bowiem zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie jej dokonania, a ocena prawna tego stanu musi być każdorazowo determinowana przez przepisy obowiązujące w dacie przeprowadzenia ostatnich robót budowlanych, które składały się na aktualną konstrukcję i parametry takiego samowolnie pobudowanego obiektu (zob. przykładowo wyrok NSA z 18 maja 2007 r., II OSK 782/06). W niniejszej sprawie sporny obiekt budowlany powstał w 2021 r. (nadbudowa budynku gospodarczego z garażem), stąd też jego kwalifikacja odbywa się na podstawie stanu prawnego w brzmieniu nadanym ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471). W badanej sprawie inwestorka przedłożyła żadne dokumenty, zatem rzeczą organu było przeprowadzenie ich weryfikacji w sposób określony w art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowalne, to jest zbadanie: 1) kompletność dokumentów legalizacyjnych, w tym kompletność projektu budowlanego; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy, w tym zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi; jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy. Zakres badania przedłożonych przez inwestora dokumentów przed wydaniem postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej określa art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W stanie prawnym obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania obejmował on wymienione wyżej, elementy, w tym zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami ustawy. Przy tym, jeżeli budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy. Na tym etapie zatem w zainteresowaniu organu powinna pozostawać zgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co winno wynikać z przedłożonego przez inwestora zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy przedłożone dokumenty spełniają wymagania, o których mowa w art. 49 ust. 1 pkt 1 i 2 przywołanej ustawy. Poza zakresem badania na tym etapie postępowania pozostaje zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi. Podkreślić należy, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej ma charakter uboczny w stosunku do głównego przedmiotu postępowania, a jego wydanie uzależnione jest od spełnienia przesłanek, o których mowa w ust. 1 art. 49 ustawy – Prawo budowlane. Zażalenie na postanowienie winno się zatem odnosić do tych elementów postępowania od których uzależnione jest wydanie postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, które mają w gruncie rzeczy charakter formalny, nie zaś do wszystkich kwestii, które ostatecznie mogą przesądzić o wyniku postępowania legalizacyjnego i zatwierdzeniu przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego. Badanie zgodności legalizowanej inwestycji i przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań z przepisami techniczno-budowlanymi odbędzie się bowiem w kolejnym, końcowym etapie postępowania, przed jego zatwierdzeniem przez organ nadzoru budowlanego. Z tego punktu widzenia podnoszone przez skarżącego zarzuty odnoszące się do meritum sprawy i zgodności przyjętych w projekcie rozwiązań z przepisami techniczno-budowlanymi nie znajdują uzasadnienia. Kwestie te podlegać będą merytorycznej ocenie organu przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, a ewentualne zarzuty odnoszące się do kwestii samej nadbudowy i dokonania zmian w dotychczasowym budynku (na bazie którego nadbudowano obiekt podlegający opłacie legalizacyjnej) będą mogły być podnoszone w stosunku do decyzji kończącej postępowanie w sprawie. W tak zakreślonych podstawach prawnych podjęte przez organy administracji działania niewątpliwie nie spełniały wymogów wskazanych przepisów, a organy nie poczyniły wszystkich niezbędnych ustaleń faktycznych i w konsekwencji niewłaściwie zastosowały przepisy ustawy – Prawo budowlane. Po pierwsze, uwadze organu II instancji analizującego spełnienie przesłanek wynikających z art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane umknęła okoliczność, która zdaniem Sądu ma w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie i od której uzależnione jest wydanie postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł bowiem swoje rozstrzygnięcie na zaświadczeniu z 19 października 2023 r. o "zgodności nadbudowy budynku gospodarczego z garażem usytuowanego na działce numer [...] obręb [...] położonej przy ulicy [...] – [...] w P. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", które to zaświadczenie odnosiło się jednakże do zgodności z planem miejscowym obowiązującym uprzednio, tj. uchwały nr XXIII/417/12 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z 27 czerwca 2012 r. w sprawie zmiany dotyczącej przeznaczenia fragmentu terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na tereny usług sportu i rekreacji w zmianie miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego przy ul. [...] w P. , zatwierdzonej uchwałą Nr XXXI/521/2000 Rady Miejskiej Piotrkowa Trybunalskiego z 29 grudnia 2000 r. Natomiast w dniu 13 listopada 2023 r. w życie wszedł nowy plan miejscowy (uchwała Nr LXVII/829/23 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z 27 września 2023 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...],[...],[...]j oraz rzeki S. w P. ). Istotne jest to o tyle, iż zaskarżone postanowienie Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał 4 stycznia 2024 r. Zatem przy rozpoznawaniu zażalenia organ winien uwzględnić już nowy stan prawny, czego jednakże nie uczynił. Tymczasem właśnie nowy plan miejscowy wprowadza nowe ograniczenie co do maksymalnej wysokości budynków (innych niż mieszkalne i usługowe) określając ich wysokość "do 5 m". Z projektu nadbudowy wynika natomiast jednoznacznie, że sporny obiekt ma 5,61 m wysokości do kalenicy dachu oraz 5,94 m wysokości do górnej krawędzi oddzielenia przeciwpożarowego. W tym zakresie wskazać dalej należy, iż organ winien jednoznacznie ustalić stan faktyczny w aspekcie stanu prac przy nadbudowie. Z oględzin z 2021 wynika, że wykonano wieniec, nadbudowano ściany, zamontowano nową dwuspadową więźbę z deskowaniem i pokryciem papą, a stan prac w 2022 nie zmienił się od poprzednich oględzin. Jednoznaczne i poparte materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie stwierdzenie, że nadbudowę już zakończono w kwestionowanym postanowieniu jednak nie padło. Nie jest natomiast rzeczą Sądu dokonywać takich ustaleń. Organ powinien zatem najpierw ustalić, czy sporna nadbudowa już została zakończona, tak aby ustalić rzeczywisty stan faktyczny inwestycji i w konsekwencji wiedzieć, który plan miejscowy będzie miał zastosowanie - jeżeli bowiem budowa została zakończona, sprawdza się zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili zakończenia budowy. Ponadto zauważyć należy, iż organ odwoławczy oceniając decyzję organu I instancji nie dostrzegł, iż Państwowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wydając swoje rozstrzygnięcie i stwierdzając spełnienie przesłanek z art. 49 ust. 1 oparł się na dokumencie w postaci zaświadczenia Pracowni Planowania Przestrzennego z 31 marca 2023 r "o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr [...] obr. [...] położonej przy ul. [...] - [...] w P. z ustaleniami miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego", dotyczącym zatem zgodności zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo - garażowego na budynek o funkcji gospodarczej usytuowanego na ww. działce, z ustaleniami planu. Niewątpliwie nie jest to zatem zaświadczenie, do złożenia którego zobowiązana została H.M. przez organ I instancji, tj. zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami: obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej. Dalej wskazać należy, iż w sposób nieuprawniony, z naruszeniem reguł postępowania dowodowego oraz z istotnym naruszeniem art. 10 k.p.a. organ I instancji włączył do materiału dowodowego zaświadczenie wydane przez Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z 19 października 2023 r. W zaświadczeniu tym stanowi się o zgodności nadbudowy budynku gospodarczego z garażem usytuowanego na działce numer [...] obręb [...] położonej przy ul. [...] – [...] w P. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O przekazaniu tego zaświadczenia przez organ I instancji do ŁWINB strona skarżąca dowiedziała się z postanowienia organu zażaleniowego z 4 stycznia 2024 r., będącego przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym. W praktyce zatem organ I instancji już po zakończeniu postępowania w I instancji włączył do materiału dowodowego istotny w sprawie dowód mający stanowić jeden z kluczowych w sprawie. Przedłożone zaświadczenie z 19 października 2023 r. Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. , jak wynika z jego treści, wydane zostało w odpowiedzi na wniosek z 12 października 2023 r., a zatem złożony po zakończeniu postępowania prowadzonego przez PINB w sprawie opłaty legalizacyjnej. Przedstawione wyżej okoliczności jednoznacznie potwierdzają, że podejmując postanowienie z 28 września 2023 r. o ustaleniu H.M. opłaty legalizacyjnej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nie dysponował zaświadczeniem właściwego organu o zgodności nadbudowy z ustaleniami planu, gdyż strona zobowiązana takiego zaświadczenia faktycznie nie przedłożyła. To, które zostało przedłożone z datą 31 marca 2023 r. niewątpliwie nie spełniało wymogów zaświadczenia z art. 49 ustawy – Prawo budowalne. Nie mógł zatem organ wydać w tych okolicznościach postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej wobec niespełnienia przesłanek ustawowych do jego wydania. Powyższego uchybienia nie zauważył natomiast organ zażaleniowy bezkrytycznie przyjmując, że w sprawie mamy do czynienia z prawidłowo zgromadzonym materiałem dowodowym, w którego skład wchodziło także zaświadczenie z 19 października 2023 r. Jedynie na marginesie wskazać należy, iż wzmiankowane zaświadczenie Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z 19 października 2023 r., na które powołuje się organ II instancji budzi także poważne wątpliwości co do jego treści i formy. Po pierwsze, brak jest wskazania podstawy prawnej wydanego zaświadczenia w oparciu o przepisy k.p.a. w związku z przepisami art. 48b i 49 ustawy - Prawo budowlane, które poprzedzają wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. W praktyce nie wiadomo jaki ma ono charakter i w jakim trybie zostało wydane. W treści merytorycznej natomiast, poza przedstawieniem ustaleń planu, w rzeczywistości nie dokonuje ono interpretacji tych ustaleń do konkretnego stanu taktycznego, a jedynie w sposób nad wyraz ogólny stwierdza, że nadbudowa budynku gospodarczego z garażem (...) przy zachowaniu parametrów zabudowy, w szczególności wyznaczonych w § 4 ust. 1 pkt 11 przedmiotowego planu, jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy treść zaświadczenia nie jest jednoznaczna, nie wiadomo bowiem do jakiego stanu faktycznego odnosi się to zaświadczenie ani w oparciu o jakie dowody dotyczące nadbudowy wydano to zaświadczenie, czy wreszcie w jakim trybie złożono wniosek o jego wydanie. Reasumując, zdaniem Sądu, dokonanie przez organ zażaleniowy oceny postanowienia organu I instancji, w świetle przedstawionych faktów dotyczących wejścia w życie nowego planu miejscowego obejmującego działkę, na której znajduje się inwestycja i brak jednoznacznych ustaleń co do stanu inwestycji (jej ukończenia i daty ukończenia lub stwierdzenia, że nie została jeszcze ukończona) oraz fakt oparcia się w rozstrzygnięciu na zaświadczeniu co do którego istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące jego włączenia do materiału dowodowego, jego charakteru procesowego, treści merytorycznej, a które ma zasadnicze znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy ma zasadnicze znaczenie dla oceny całego rozstrzygnięcia. Przypomnieć jedynie w tym miejscu należy, iż warunkiem wydania postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej jest pewność organu co do zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego. Od zgodności z planem uzależniona jest bowiem możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego w ogóle. W sytuacji, gdy budowa nie spełnia kryterium zgodności z planem dalsze prowadzenie postępowania jest bezcelowe, bowiem projekt budowlany nie będzie mógł być zatwierdzony nawet wówczas, gdyby był zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Tym samym upada również dopuszczalność wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, która nie powinna być przez organ nałożona na inwestora w sytuacji, gdy oczywistym jest, że proces legalizacji samowoli budowlanej nie zakończy się dla niego pozytywnie. Dlatego tak ważne jest ustalenie stanu faktycznego inwestycji i jej zgodności z postanowieniami planu miejscowego. Z tych wszystkich względów, mając na uwadze podniesione zarzuty co do toku procedowania przez organy i zgromadzonego materiału dowodowego Sąd uznał, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co stanowiło podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 przywołanej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy p.p.s.a. IB