II SA/Łd 159/11

Dnia 6 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi M. W. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego M. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. W. w dniu 30 września 2010 roku zwrócił się do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z wnioskiem o przyznanie uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej. W uzasadnieniu podniósł, iż urodził się w obozie w Z. w dniu 11 maja 1943 roku, lecz akt urodzenia sporządzono po wyjściu z obozu w dzisiejszym P. (dawna nazwa K.). Skarżący wskazał, że jego matka wraz z rodzicami w maju 1941 roku została wysiedlona z domu w Z. do obozu przesiedleńczego w K., po około miesiącu zostali oni deportowani do K. (obecnie P.), gdzie matka skarżącego zawarła związek małżeński z ojcem skarżącego, który należał do ruchu oporu. Następnie matka skarżącego "zostawiła rodziców i z mężem poszła do wsi, zamieszkała u ludzi o nazwisku M. S. (...) 31 marca 1943 r. Niemcy otoczyli całą wieś, wszystkich mieszkańców aresztowali i zamknęli w obozie w Z. W tym obozie ja się urodziłem." Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] roku nr [...] na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 31 maja 1996 roku o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. z 1996 roku, Nr 87, poz. 395) odmówił przyznania M. W. uprawnienia do świadczenia z tytułu deportacji do pracy przymusowej. Organ uznał, że materiał dowodowy nie jest wystarczający do wydania decyzji pozytywnej w sprawie, a strona nie przedstawiła w określonym terminie wymaganych przez Urząd dokumentów potwierdzających wskazany we wniosku okres i rodzaj represji. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. W. zakwestionował stanowisko organu co do upływu terminu do składania wniosku. Pismem z dnia 5 listopada 2010 roku organ wezwał skarżącego do nadesłania wszelkich posiadanych dowodów mogących potwierdzić okoliczności deportacji do pracy przymusowej do dnia 8 grudnia 2010 roku. W odpowiedzi na powyższe skarżący nadesłał w zakreślonym terminie: kopię odpisu skróconego swego aktu urodzenia (wskazującego, iż skarżący urodził się 11 maja 1943 roku w P.); kopię karty osobowej i kopię ankiety swej matki oraz kopię kwestionariusza dotyczącego rejestracji szkód wojennych odnoszącego się do ojca skarżącego). Nadto organ wezwał skarżącego do złożenia zeznań w charakterze strony w formie pisemnej poprzez udzielenie odpowiedzi zawarte w przesłanym stronie protokole. W trakcie tegoż przesłuchania (protokół z dnia 28 grudnia 2010 roku) skarżący wskazał, że przed 1 września 1939 r. jego rodzice mieszkali w Z., gm. W., pow. K., lecz nie pamięta dokładnej daty wysiedlenia (było to latem 1940 roku). Skarżący zeznał, iż "z relacji rodziców przebywali w obozie przejściowym w K. około miesiąca (dokładnej daty nie pamiętam) lato 1940 (...) z relacji rodziców wiem, że rodzice podjęli pracę pod nakazem sołtysa w gospodarstwach rolnych okolicznych Niemców (...) z opowiadań rodziców pamiętam tylko, że pracodawcami byli Niemcy, ale nazwisk i imion nie pamiętam (...) z opowiadań rodziców wiem, że zmieniali miejsca pobytu z nakazu władz niemieckich, ale okoliczności i dat nie pamiętam." Nadto skarżący wyjaśnił, że rodzice pracowali w miejscowości K., gm. S., pow. G., zaś rodzica przebywała na deportacji do maja 1945 roku. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 8 października 2010 roku. W uzasadnieniu organ wskazał, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że rodzice strony – S. i M. W. - zostali wysiedleni do miejscowości P. W trakcie tego pobytu, dnia 11.05.1943 r. urodził się skarżący, co potwierdza kopia skróconego odpisu aktu urodzenia. W ocenie organu w trakcie postępowania strona nie udowodniła okoliczności deportacji do pracy przymusowej swoich rodziców, a jedynie okoliczność ich wysiedlenia. W ocenie organu nie można mówić w tym wypadku o wypełnieniu przesłanek ustawowych do przyznania świadczenia z tytułu deportacji. Organ nie zanegował cierpień wynikłych z wysiedlenia i okupacji, a jedynie stwierdził, iż represje opisane przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do przyznania świadczenia z tytułu deportacji. W tym miejscu organ podkreślił, iż uprawnienie do świadczenia pieniężnego nie przysługuje z tytułu wysiedlenia (a co się z tym wiąże utratą domu czy gospodarstwa i brakiem możliwości korzystania z rzeczy codziennego użytku), lecz z tytułu deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej powiązanej z "wyrwaniem z dotychczasowego środowiska". Zdaniem organu w niniejszej sprawie brak jest podstaw do twierdzenia, iż rodzina strony została wywieziona do pracy przymusowej. Nie kwestionując okoliczności pogorszenia się sytuacji rodziny strony na skutek wysiedlenia, jak również jej ciężkiej sytuacji podczas wojny, organ wskazał, iż strona od chwili urodzenia na wysiedleniu do wyzwolenia przebywała w otoczeniu rodziny, co dla małoletniego wówczas wnioskodawcy nie mogło być bez znaczenia, szczególnie wobec tych wysiedlonych, również małoletnich, takiego kontaktu z bliskimi pozbawionych. Powyższą decyzję M. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., argumentując jak dotychczas. Podniósł, iż może przedstawić zeznanie świadka, która jest w stanie poświadczyć pobyt i pracę przymusową jego rodziców w Prażmowie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd dopatrzył się takich uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 31 maja 1996 roku o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395, powoływanej dalej skrótowo jako "ustawa"). Zgodnie z treścią tego przepisu, represją w rozumieniu ustawy jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego, w jego granicach sprzed dnia 1 września 1939 roku, na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939 – 1945, bądź Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i terenów przez niego okupowanych w okresie od dnia 17 września 1939 roku do dnia 5 lutego 1946 roku oraz po tym okresie do końca 1948 roku z terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach. Powołując cytowany przepis wskazać należy także na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 roku (sygn. akt: K 49/07, publ: Dz. U. Nr 220, poz. 1734 z dnia 23 grudnia 2009 roku). Zgodnie z tezą tegoż wyroku, art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ustawodawca trafnie uznał, iż wśród wszystkich osób świadczących pracę przymusową na rzecz ZSRR i III Rzeszy, szczególnie dotkliwie poszkodowane były osoby, które pracę tę świadczyły w warunkach przesiedlenia poza dotychczasowe miejsce zamieszkania. Świadectwa osób poddanych tej formie represji skłaniają do akceptacji poglądu, że znajdowały się one w znacznie trudniejszej sytuacji niż osoby wykonujące nawet tego samego typu pracę, ale w dotychczasowym miejscu zamieszkania lub w niewielkim od niego oddaleniu (np. sąsiednie miejscowości), w znanej okolicy i w otoczeniu rodziny i znajomych. Obok niedogodności związanych z samym obowiązkiem zatrudnienia (często na granicy fizycznych możliwości), były one poddane dodatkowemu stresowi związanemu z rozłąką z najbliższymi i koniecznością samodzielnej organizacji od podstaw życia codziennego w nowym, z reguły nieprzyjaznym miejscu pobytu. Wśród czynników, które wskazują na zaostrzony charakter takiej represji w porównaniu do "zwykłej" pracy przymusowej w pobliżu dotychczasowego miejsca zamieszkania, Trybunał wymienił m.in.: niedostatek więzi społecznych z nowym otoczeniem (wrogość, nieznajomość języka), ogólnie trudniejsze warunki egzystencji (np. brak możliwości sprzedaży czy wymiany własności pozostawionej w dotychczasowym miejscu zamieszkania, brak solidarności rodzinnej czy sąsiedzkiej), co najmniej utrudniony kontakt z rodziną i najbliższymi, trudny klimat i warunki przyrodnicze (dotyczy to zwłaszcza osób wywiezionych do części azjatyckiej ZSRR). Okoliczności te, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nabierały szczególnego znaczenia, jeżeli weźmie się pod uwagę, że "na roboty" wywożeni byli przede wszystkim (zwłaszcza na początku okupacji) ludzie młodzi. W opinii Trybunału Konstytucyjnego, sformułowane w art. 2 pkt 2 ustawy, bardzo rygorystyczne przesłanki dostępu do świadczeń deportacyjnych w istotny sposób naruszają zasadę równości. Kryterium przekroczenia granic państwowych nie jest adekwatne do celu ustawy, którym było symboliczne zadośćuczynienie za pracę przymusową świadczoną na rzecz okupantów w szczególnie trudnych warunkach, spowodowanych oderwaniem od dotychczasowego otoczenia. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy, Sąd zauważa, że skarżący konsekwentnie w toku całego postępowania podnosił, iż jego rodzice zostali wywiezieni do pracy przymusowej i na wezwanie organu skarżący przedstawiał dokumenty oraz składał zeznania, które w jego mniemaniu stanowiły wystarczające dowody w sprawie na okoliczność deportacji do pracy przymusowej. Niemniej jednak organ stwierdził, że "strona nie udowodniła okoliczności deportacji do pracy przymusowej swoich rodziców, a jedynie okoliczność ich wysiedlenia" (str. 2 zaskarżonej decyzji). Jednakże w ocenie Sądu owe wnioski organu – z uwagi na zbyt skąpy materiał dowodowy – są przedwczesne, zwłaszcza w obliczu zgłoszonej przez skarżącego gotowości do przedstawienia zeznania świadka na okoliczność deportacji jego rodziców do pracy przymusowej. Należy bowiem stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie oprócz tego, że organ winien był zastosować ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w przepisach art. 7, 8, czy 77 § 1 K.p.a., to także na organie spoczywał obowiązek zastosowania się do zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a., z treści którego wynika bezwzględny zakaz wykorzystywania przez organy administracji nieznajomości prawa przez obywateli lub przerzucanie skutków nieznajomości prawa przez urzędników na obywateli. Zasadę udzielania informacji stronom i uczestnikom postępowania realizuje wiele przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, np. art. 101 § 2, art. 107 § 1 zd. 2, przy czym mają one pełne zastosowanie także wówczas, gdy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie zobowiązują organów administracji do udzielania informacji (wyjaśnień, pouczeń, wskazówek) stronom i uczestnikom postępowania w konkretnych sprawach proceduralnych (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2011 roku, sygn. akt II GSK 222/10). Obowiązek informowania stron ciąży na organach administracji zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi nie mając przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117). Za szeroką wykładnią art. 9 k.p.a. opowiedział się SN w wyroku z dnia 23 lipca 1992 r., III ARN 40/92, PiP 1993, z. 3, s. 110 z glosą W. Tarasa; PiP 1993, z. 8, s. 116 z glosą J. Zimmermanna, który stwierdził, że: "Obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany tak szeroko, jak to tylko możliwe". Z zasady informowania wywiedziono wiele szczegółowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie : a) obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania ma pismo złożone przez stronę, jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, Lex nr 81741); b) obowiązek wezwania strony do przedłożenia dowodów powinien wskazywać na okoliczność, której dowód dotyczy (wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., V SA 44/01, Lex nr 50158); c) zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest zatem do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, tj. od chwili jego wszczęcia, aż do jego zakończenia decyzją. Organ nie może więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2001 r., I SA 2447/00, Lex nr 54741; por. A. Wróbel, Komentarz LEX/el 2010). Dodatkowo skład orzekający uznał, że w stanie faktycznym sprawy doszło - oprócz naruszenia art. 9 K.p.a. – także do uchybienia art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów – art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze – opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie – ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie – organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego szczególną moc dowodową. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny. W końcu, po czwarte – rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki. W stanie faktycznym sprawy, warunkiem przyznania świadczenia pieniężnego na gruncie ustawy z dnia 31 maja 1996 roku jest stwierdzenie faktu deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej. Zdaniem składu orzekającego, organ administracji nie poczynił wyjaśnień w odniesieniu do tej właśnie kwestii. Organ nie ustalił, czy w sprawie miała miejsce deportacja w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 roku przy uwzględnieniu przepisów ustawy i cytowanego wyroku. Sąd rozpoznając przedmiotową skargę dostrzegł także naruszenie art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten wymaga, by uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem uzasadnienie decyzji obu instancji poza powołaniem tezy wyroku Trybunału Konstytucyjnego i fragmentów uzasadnienia tegoż wyroku, zawiera skąpe ustalenia odnoszące się do stanu faktycznego sprawy. Nie przesądzając wyników ponownie przeprowadzonego postępowania dowodowego, bądź tylko pogłębionej analizy stanu faktycznego ustalonego w sprawie, organ administracji drugiej instancji jako władny do rozpoznania merytorycznego uwzględni w jego toku wyżej zawarte wskazania, w szczególności dbając o przeprowadzenie postępowania w zgodzie z treścią art. 9 K.p.a., zaś swe rozstrzygnięcie uzasadni stosownie do wymagań przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. m.ch.