II SA/Łd 1601/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skarg A.K. i B.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia do ponownego rozpoznania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi. Sygn. akt II SA/Łd 1600 - 1601 / 03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu odwołania J.P. i A.F. od decyzji podjętej z upoważnienia Prezydenta Miasta T. przez Naczelnika Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta, z dnia [...] (znak: [...]), odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej budowy stacji kontroli pojazdów samochodowych na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 180, położonej w T. przy ulicy A nr 3, działając na podstawie przepisu art. 138 par. 2 k.p.a. – uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż organ I instancji odmówił J.P. i A.F. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dla projektowanej budowy stacji kontroli pojazdów samochodowych na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 180 przy ulicy A 3 w T., wskazując na niezgodność powyższego zamierzenia inwestycyjnego z powołanym w decyzji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stanowiącym podstawę podjęcia decyzji. We wniesionym od powyższej decyzji odwołaniu J.P. i A.F. zakwestionowali zapadłe rozstrzygnięcie podnosząc, że o ile teren, na którym projektują zamierzenie inwestycyjne jest przeznaczony pod usługi komunikacji, to planowana inwestycja mieści się w tym pojęciu, gdyż stacja kontroli pojazdów samochodowych jest ściśle związana z projektowaną funkcją terenu. Z tego też względu wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie organu odwoławczego odmawiając ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, organ I instancji wskazał, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego T. teren planowanej przez wnioskodawców inwestycji położony jest w jednostce urbanistycznej dla której miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje urządzenie ciągu pieszego oraz parkingu z zielenią towarzyszącą. Ustalenia te wyłączają zabudowę w postaci stacji kontroli pojazdów. Dla jednostki tej nie ma zastosowania aneks do planu dopuszczającego realizację wzdłuż ciągów komunikacyjnych obiektów usługowych związanych z obsługą tras komunikacyjnych. Nadto inwestycja jest obiektem usługowym o pewnej uciążliwości, co podnoszą właściciele sąsiednich nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał następnie, iż zgodnie z przepisami art. 3 i 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 roku, Nr 15, poz. 139 ze zm.), nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją zezwalającą na budowę i nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości. Decyzja taka nie przesądza również o usytuowaniu obiektu na działce, jeśli kwestii tej nie normuje plan zagospodarowania przestrzennego. Jej rolą jest przede wszystkim przesądzenie o dopuszczalności określonej inwestycji na terenie, w świetle ustaleń zawartych w planie zagospodarowania oraz określenie warunków z niego wynikających i elementów, o których mowa w przepisie art. 42 omawianej ustawy, do których należą między innymi wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Ochrona tych interesów w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może jednak następować co do zasady, w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Postanowienia decyzji w tym zakresie muszą być przestrzegane jako warunki dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Analiza treści opisowej planu zagospodarowania przestrzennego – w ocenie organu odwoławczego – wskazuje, że teren inwestorów położony jest w części w jednostce urbanistycznej opisanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako: "tereny komunikacji z ciągiem pieszym", co jest ich funkcją podstawową. Według wskazań uzupełniających i postulowanych projektuje się parking z zielenią towarzyszącą. Pozostała część tego terenu znajduje się w jednostce opisanej jako: "ulica A z planowaną dobudową drugiej jezdni". W stosunku do terenu położonego w jednostce pierwszej, w zakresie "komunikacja" plan nie zawiera wiążących ustaleń co do charakteru czy rodzaju inwestycji odpowiadającej powyższemu przeznaczeniu. Nadto nie określa sytuowania obiektów na tym terenie. Oznacza to dopuszczalność sytuowania obiektów zgodnych z funkcją terenu według zasad przewidzianych w prawie budowlanym, w tym w przepisach techniczno – budowlanych, oraz w przepisach szczególnych. W ocenie organu odwoławczego w świetle przytoczonych przepisów i rozważań nie można uznać, że w postępowaniu organu I instancji sprawa została wyczerpująco i przekonująco wyjaśniona do merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ ten nie wykazał bowiem w sposób nie budzący wątpliwości sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu miejscowego. O sprzeczności inwestycji z ustaleniami planu można mówić wówczas, gdy zmienia ona funkcję i przeznaczenie terenu w nim określone, albo gdy zakazuje on realizacji określonej zabudowy. Oznacza to, że dana kategoria inwestycji nie musi być wprost wymieniona w planie w odniesieniu do określonych terenów. Decydujące znaczenie w tym względzie ma kwestia czy projektowana inwestycja zmieni przeznaczenie terenu. Ograniczenia w wykorzystaniu terenu muszą być więc wykładane w sposób ścisły. Dalej organ odwoławczy podniósł, iż w spornej sprawie, organ I instancji przyjął w szczególności, że w odniesieniu do inwestycji skarżących nie ma zastosowania, bliżej nie określony aneks do planu zagospodarowania (chodzi prawdopodobnie o aneks zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Tomaszowa Mazowieckiego Nr 168/92 z dnia 15 stycznia 1992 roku). Nie wskazał jednak żadnych przesłanek uzasadniających ten pogląd. Organ odwoławczy podniósł nadto, iż nie może być argumentem dla negatywnego rozstrzygnięcia stwierdzenie "o pewnej niewątpliwej uciążliwości" projektowanej inwestycji, co podnoszą właściciele nieruchomości przylegających do nieruchomości wnioskodawców. W ocenie organu uwagi te mają w istocie charakter często hipotetyczny. Konkludując Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż przedmiotowa sprawa wymaga rozważenia od podstaw, przy wzięciu pod uwagę charakteru projektowanej inwestycji, w świetle przepisów szczególnych odnoszących się do lokalizowania zabudowy wzdłuż dróg, oraz przy uwzględnieniu należycie zanalizowanych ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 18 października 2002 roku od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wywiedli A.K., B.S. oraz W.P. i S.P. wskazując na niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż niezgodność z prawem, polega na tym, że teren, na którym ma być usytuowana stacja kontroli pojazdów przeznaczony jest jako teren komunikacji z ciągiem pieszym pod realizację projektu parkingu z zielenią towarzyszącą. Natomiast stacja kontroli pojazdów nie jest obiektem służącym do obsługi ciągów pieszych (chodników, po których poruszają się piesi) i nie może też być obiektem będącym elementem parkingu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w uzasadnieniu decyzji uchylającej podniosło, iż "decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją zezwalającą na budowę i nie wymaga ona zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości.(...) Jednocześnie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania nie rozstrzyga o tym, czy inwestycja będzie zrealizowana." Jednakże – zdaniem skarżących – wydanie decyzji o warunkach zabudowy daje możliwość wykonywania dalszych czynności przez inwestora, a co za tym idzie ubieganie się o decyzję zezwalającą na budowę stacji kontroli pojazdów, czyli obiektu usługowego o znacznej uciążliwości, wcale nie związanej z parkingiem czy ciągiem pieszym. Skarżący wnieśli o rozważenie w niniejszej sprawie także aspektu społecznego, bowiem nieruchomość, na której ma powstać inwestycja, a także wszystkie tereny do niej przyległe są terenami zabudowy mieszkalnej, gdzie od ponad pięćdziesięciu lat zamieszkuje kilkadziesiąt rodzin. Ze wszystkich stron tej nieruchomości są nie tylko domy jednorodzinne ale także wielorodzinne 3 – 4 kondygnacyjne kamienice. Wydanie decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji decyzji pozwalającej na budowę planowanej inwestycji jest nie tylko niezgodne z punktu prawnego, to jest z planem miejscowym miasta, a także z wszelkimi normami życia społecznego. Postanowieniem z dnia 28 listopada 2002 roku Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi odrzucił prawomocnie skargi W.P. i S.P. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło początkowo o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Następnie jednak Kolegium wniosło o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego argumentując, iż w następstwie ponownego rozpoznania sprawy w wyniku uchylenia decyzji organu I instancji, Prezydent Miasta T. decyzją Nr [...] z dnia [...] uwzględnił wniosek J.P. i A.F. i ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budowę stacji kontroli pojazdów samochodowych na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 180 przy ulicy A 3 w T. Organ odwoławczy podniósł nadto, iż w następstwie niezłożenia od tejże decyzji odwołania stała się ona ostateczna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)) Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przepis art. 161 par. 1 p.s.a. stanowi, iż Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania: 1) jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę; 2) w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania; 3) gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. W realiach niniejszej sprawy stwierdzić wypada, iż wydanie decyzji przez organ I instancji w następstwie ponownego rozpoznania sprawy czyni bezprzedmiotowym niniejsze postępowanie. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi bowiem wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie ma potrzeby rozstrzygania sprawy co do istoty.(vide: wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 roku w sprawie IV SA 1225/96, LEX nr 43250, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 roku w sprawie III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25, wyrok NSA z dnia 18 maja 1998 roku w sprawie II SA 76/98, LEX nr 43176). Postępowanie administracyjne, podobnie jak i postępowanie sądowo – administracyjne, ze swej istoty zmierzają do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia. Jednakże nie w każdym wypadku owe merytoryczne rozpoznanie sprawy jest możliwe. Okolicznością, która uniemożliwia takie rozstrzygnięcie jest stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania. W każdej takiej sytuacji zachodzi konieczność umorzenia postępowania. Kwestia ta nie jest pozostawiona do uznania, gdyż bazując na zapatrywaniu wyrażonym na gruncie przepisu art. 105 par. 1 k.p.a. trzeba stwierdzić, iż zarówno organ w postępowaniu administracyjnym jak i sąd w postępowaniu sądowo – administracyjnym mają bezwzględny obowiązek umorzenia postępowania ilekroć stwierdzą bezprzedmiotowość postępowania.(vide: wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 roku w sprawie I SA/Kr 1141/97, LEX nr 33605). W niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania sądu pozostawała decyzja organu odwoławczego wydana w trybie przepisu art. 138 par. 2 k.p.a., a więc decyzja o charakterze kasacyjnym. Uchylała ona decyzję organu I instancji – jak podnosi to organ odwoławczy – z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego "od podstaw". Przed wydaniem przez sąd administracyjny orzeczenia o legalności tejże decyzji organ administracji I instancji wydał ponownie decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Działanie organu I instancji sprawia, iż w obrocie prawnym pojawiła się nowa decyzja o merytorycznym charakterze. Czyni ona zbędnym, a więc bezprzedmiotowym badanie przez sąd legalności wcześniejszej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. W tym stanie rzeczy należało dojść do przekonania, iż wydanie przez organ I instancji decyzji merytorycznej w następstwie ponownego rozpoznania sprawy jest ową "inną przyczyną" w rozumieniu przepisu art. 161 par. 1 p.s.a. rodzącą konieczność umorzenia postępowania. Z tych wszystkich względów orzeczono jak powyżej.