II SA/Łd 1616/01

Dnia 18 marca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędziowie : NSA Ewa Markiewicz (spr.), WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant ref. staż. Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi F. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę garażu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego F. K. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. F. K. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), uchylającą w całości (po rozpatrzeniu odwołania Administracji Nieruchomości A w Ł. oraz Rady Osiedla nr [...] w Ł.) decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącemu pozwolenia na "dobudowę garażu do istniejącego zespołu boksów garażowych przy ulicy A 76/78 w Ł.". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że projektowany garaż ma być usytuowany w odległości około 8 metrów od piaskownicy, istniejącej na działce, nr 172/33, natomiast w zgodzie z obowiązującymi przepisami (§ 19 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych i jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.), należy zachować minimalną odległość 10 m od placu zabaw dziecięcych do wjazdów do garażu wielostanowiskowego, dla zgrupowania do 60 stanowisk włącznie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że takim właśnie garażem wielostanowiskowym, jest istniejący zespół garażowy o 10 stanowiskach, a przedmiotowa decyzja "dotyczy rozbudowy tego zespołu garażowego". W ocenie organu odwoławczego, w projekcie zagospodarowania terenu, nie określono drogi dojazdowej do istniejącego zespołu garażowego i do projektowanego garażu, a brak określenia dojazdu do garażu, może spowodować wykorzystanie do dojazdu istniejących alejek spacerowych. W ocenie organu drugiej instancji, również występująca kolizja "projektowanego garażu z placem zabaw, która nie może być usunięta w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego", uzasadnia odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. W skardze wniesionej na wymienioną decyzję organu drugiej instancji, skarżący podał, że wypełnił wszystkie zalecenia, nałożone na niego przez organ I instancji, a także dostarczył zgodę Rady Osiedla oraz Administracji, jak tego żądano w celu uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący wyjaśnił, że istniejące garaże są tak zlokalizowane, że nie naruszają interesów osób trzecich, a dobudowanie jednego boksu nie spowoduje zmniejszenia powierzchni terenów zielonych, ponieważ miejsce to jest utwardzone płytami betonowymi. Odnośnie odległości od piaskownicy, to w ocenie skarżącego nie służy ona dzieciom do zabawy, natomiast jest wykorzystywana do wyprowadzania tam zwierząt domowych przez okolicznych mieszkańców, przez co jest zanieczyszczona odchodami. Skarżący wskazał również, że nikt do garaży nie wjeżdża alejkami spacerowymi, bo od roku 1960, jest wjazd od ulicy A 76. Skarżący wyjaśnił, że na dokumentację, niezbędną do uzyskania pozwolenia budowlanego, wydał ponad dwa tysiące złotych, co jest dla niego dużą sumą, gdyż utrzymuje się z renty. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i wywiódł, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wskazana wcześniej decyzja pierwszoinstancyjna, została wydana na podstawie art. 28 oraz art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.). W świetle art. 28 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tej ustawy, określających przypadki, gdy pozwolenie na budowę nie jest wymagane oraz rodzaje robót, wymagających dokonania ich zgłoszenia właściwemu organowi administracyjnemu. Z kolei, zgodnie z art. 35 ust. 1 cyt. ustawy - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ sprawdza (między innymi) zgodność projektu zagospodarowania działki z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska (pkt 1 lit. a) oraz z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 1 lit. b) jak również kompletność projektu budowlanego. Kontrola dokonywana zatem w odniesieniu do zgodności projektu zagospodarowania działki z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinna odnosić się do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ostatecznej i podlegającej wykonaniu. Tylko wówczas, jeżeli inwestor spełni wszystkie wymogi, określone w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, właściwy organ orzekający w sprawie pozwoleń na budowę, nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Trzeba też wskazać, że przy wystąpieniu wymienionych, ustawowych przesłanek pozytywnych do udzielenia pozwolenia na budowę. organ orzekający nie ma możliwości wyboru innego rozstrzygnięcia, poza udzieleniem pozwolenia, a to wobec kategorycznej treści przepisu art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Jak wynika z dokumentacji, dołączonej do akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy, przed wydaniem powołanej wcześniej decyzji pierwszoinstancyjnej o pozwoleniu na budowę, inwestor został zobowiązany przez ten organ postanowieniem z dnia [...], Nr [...]; znak: [...]) do uzupełnienia w zakreślonym terminie, złożonego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę garażu, o wymienioną dokumentację (m.in. o dostarczenie aktualnej zgody Rady Osiedla na zamierzoną inwestycję), również o charakterze technicznym. W treści tego postanowienia zawarto pouczenie, że w przypadku bezskutecznego upływu terminu, określonego w postanowieniu, "organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę". Rację ma zatem skarżący, który uznał, że wykonanie obowiązków, nałożonych wskazanym postanowieniem, stanowi warunek niezbędny do uwzględnienia jego wniosku i do uzyskania żądanego pozwolenia budowlanego. Uprawnionym byłby bowiem pogląd, prezentowany w istocie przez skarżącego, że wskazane postanowienie, zawiera faktycznie promesę - zobowiązanie się organu pierwszej instancji do wydania decyzji, zawierającej pozwolenie budowlane, po dopełnieniu przez zainteresowanego stosownych (ściśle wskazanych) formalności. Oznacza to, że skarżący mógł przyjmować, że wykonanie obowiązków, nałożonych przez organ pierwszoinstancyjny wskazanym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, oznacza uwzględnienie jego wniosku, przy uwzględnieniu wynikającego z art. 8 kpa obowiązku prowadzenia przez organy administracji publicznej, postępowania w taki sposób, "aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli". Odmienna ocena i poglądy prawne, wyrażone w decyzji organu odwoławczego, na tle tego samego stanu faktycznego, w tej samej sprawie, bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, powoduje, że może nastąpić uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpływa ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. Tego zaś rodzaju sytuacja wystąpiła w sprawie niniejszej, tym bardziej, że inwestor dopełnił wszystkich obowiązków, nałożonych na niego przez organ orzekający, wskazanych jako niezbędne do uwzględnienia żądania strony. Jeśli zaś organ odwoławczy, powziął wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 kpa). W sprawie niniejszej było to niezbędne choćby z uwagi na dokonanie (przez organ odwoławczy) własnej (jednoinstancyjnej), oceny w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, przy założeniu, że projektowana inwestycja jest położona w pobliżu "placu zabaw dziecięcych", w rozumieniu § 19 ust. 1 powołanego wcześniej rozporządzenia. Z akt sprawy niniejszej nie wynika jednakże, iż dokonano oględzin przedmiotowego terenu, natomiast sama obecność na tym terenie "piaskownicy", bez dokonania bezspornych ustaleń co do faktycznego przeznaczenia i wykorzystywania tej piaskownicy, nie jest równoznaczna z usytuowaniem (i funkcjonowaniem) tam "placu zabaw dziecięcych". W tym miejscu należy również wskazać na przepis § 19 ust. 3 cyt. rozporządzenia, określający warunki, niezbędne do wystąpienia braku obowiązku zachowania odległości, o których mowa w ust. 1 § 19. Organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił, czy w tej sprawie nie występuje stan faktyczny, przewidziany w tym przepisie powołanego rozporządzenia, umożliwiający odstępstwa w zakresie odległości. Uzasadnienie decyzji odwoławczej nie zawiera również jakiegokolwiek odniesienia co do skuteczności prawnej zmiany "oświadczeń woli" samorządu osiedlowego i zarządzającego - administracji, w przedmiocie realizacji przedmiotowego obiektu. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne, nawet znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym, jak miało to miejsce w sprawie niniejszej. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków, niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 kpa; por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94; ONSAPiUS z 1995 r., z.7, poz. 83). Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku. Z uwagi na treść rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji, orzekanie w zakresie wykonalności tej decyzji (art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu...) było bezprzedmiotowe. ls/