II SA/Łd 162/07

Dnia 2 sierpnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2007 roku sprawy ze skargi M. W. i A. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazania dokonania oceny stanu technicznego obiektu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - rachunku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokata A. K., prowadzącego Kancelarię Adwokacką w Ł., ul. A 21, kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, zawierającej należny podatek od towarów i usług tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu oraz kwotę 34,00 (trzydzieści cztery) złote tytułem zwrotu wydatków. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...], znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane oraz art. 123 kpa zobowiązał M. i A. W. do przedłożenia w terminie do 30 grudnia 2006 roku w trzech egzemplarzach, sporządzonej przez odpowiednio uprawnione osoby oceny technicznej w zakresie robót ogólnobudowlanych związanych z budową ścianek działowych w lokalu mieszkalnym, w wyniku czego uległa zmianie jego struktura oraz wymienionej stolarki okiennej oraz robót instalacyjnych wodno – kanalizacyjnych, gazowych i elektrycznych dotyczącej samowolnie wykonanych robót w lokalu mieszkalnym nr 23, znajdującym się w budynku wielorodzinnym położonym na terenie nieruchomości w Ł. przy Al. A 198. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, M. i A. W. nabyli prawo do lokalu na podstawie przydziału lokalu mieszkalnego z dnia 17 lutego 1981 roku. Lokal mieszkalny o powierzchni 37,80 m kw. składał się z jednego pokoju, kuchni, łazienki i przedpokoju. Tymczasem w trakcie oględzin lokalu przeprowadzonych w dniu 6 września 2006 roku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, iż wizytowany lokal składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki i przedpokoju. M. i A. W. oświadczyli, iż w roku 1993 przeprowadzili roboty budowlane polegające na zmianie struktury lokalu poprzez adaptowanie pomieszczenia kuchennego na pokój (demontaż fragmentu instalacji gazowej, wodno – kanalizacyjnej oraz urządzeń sanitarnych kuchennych), wykonanie ścianek działowych w konstrukcji drewnianej w pokoju i wydzielenie w nim pomieszczenia kuchennego (doprowadzenie instalacji gazowej, wodno – kanalizacyjnej i elektrycznej). Ponadto w roku 2000 wymieniona została stolarka okienna z drewnianej na PCV. M. i A. W. oświadczyli, iż nie występowali o wydanie pozwolenia na budowę, jak również nie zgłaszali zamiaru wykonania robót do właściwego organu. Mając na uwadze powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, iż w wyniku wykonanych robót budowlanych zmianie uległa struktura lokalu, a roboty zostały wykonane bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jak również zgłoszenia. Ponieważ roboty budowlane były kontynuowane po dniu 1 stycznia 1995 roku, w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane. W opinii organu nadzoru budowlanego roboty budowlane związane ze zmianą struktury lokalu wymagały pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ustawy Prawo budowlane, zaś wymiana stolarki okiennej podlegało obowiązkowi zgłoszenia stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy. W złożonym na powyższe postanowienie zażaleniu M. i A. W. podnieśli, iż wszelkie roboty związane ze zmianą struktury lokalu mieszkalnego zostały wykonane w pierwszej połowie 1993 roku, bezpodstawne jest zatem twierdzenie PINB, że roboty były kontynuowane po dniu 1 stycznia 1995 roku. Strona wskazała również, iż od 1993 roku żadna kontrola ani osoby dokonujące odczytów stanu wody, gazu, energii elektrycznej i cieplnej oraz badające drożność przewodów wentylacyjnych czy sprawdzające stan instalacji nie wnosiły jakichkolwiek zastrzeżeń. Odnośnie wymiany stolarki okiennej M. i A. W. zauważyli, iż wymiany dokonała Spółdzielnia Mieszkaniowa na własny koszt. W związku z powyższym odwołujący się kwestionują zasadność przedłożenia oceny technicznej w zakresie wynikającym z postanowienia. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa, uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i wyznaczył nowy termin przedłożenia ocen technicznych na dzień 28 lutego 2007 roku, w pozostałej części utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego mogą w razie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego nałożyć na uczestników procesu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Zdaniem organu uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wykonanych robót budowlanych istnieją między innymi, gdy roboty budowlane prowadzone były w warunkach samowoli budowlanej lub z naruszeniem przepisów budowlanych, a zatem gdy istnieje podstawa do ingerencji organu nadzoru budowlanego w trybie przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego potwierdził, iż przeprowadzone roboty budowlane związane z wykonaniem nowego odcinka instalacji gazowej, wodno – kanalizacyjnej oraz elektrycznej wymagały uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, zaś przed przystąpieniem do wymiany stolarki okiennej należało dokonać zgłoszenia robót zgodnie z wymogiem art. 30 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Wyznaczenie nowego terminu do wykonania nałożonego obowiązku związane jest zaś z upływem czasu w toku postępowania zażaleniowego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. i A. W. ponownie podkreślili, iż roboty budowlane zostały rozpoczęte i zakończone w roku 1993, zaś stolarka okienna została wymieniona przez Robotniczą Spółdzielnię Mieszkaniową A, gdy mieszkanie "nie było wykupione na własność". W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, iż zarzuty skargi stanowią powtórzenie kwestii podnoszonych w złożonym zażaleniu i brak jest podstaw do ich uwzględnienia. W piśmie z dnia 12 lipca 2007 roku uczestnik postępowania - Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa A wniosła o oddalenie skargi w całości, wskazując, iż wymiana okien miała miejsce w dniu 28 lutego 2002 roku, a prace finansowane były z funduszu remontowego osiedla. Jednocześnie Spółdzielnia Mieszkaniowa oświadczyła, iż nie była zawiadomiona o planowanych robotach budowlanych w mieszkaniu położonym przy ul. A 198 i nie wyrażała zgody na wykonanie prac adaptacyjnych lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem przepisów procesowego, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Podstawę prawną podjętych przez organy nadzoru budowlanego postanowień stanowi przepis art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), zgodnie z którym organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, których koszty ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Uczestnikami procesu budowlanego, na których może zostać nałożony obowiązek, o którym mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane są, jak to wynika z art. 17 ustawy, inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant i kierownik budowy lub kierownik robót. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego uznał za inwestorów prowadzonych w lokalu mieszkalnym nr 23 budynku przy Al. A 198 robót budowlanych M. i A. W.. Skarżący nie kwestionują, iż dokonali samodzielnie przebudowy lokalu mieszkalnego w ten sposób, iż uległa zmianie jego struktura, co wiązało się z koniecznością zmian w instalacji gazowej, wodno - kanalizacyjnej i elektrycznej. W tym zakresie zatem M. i A. W. bezspornie występują w charakterze inwestora robót budowlanych, co powoduje, iż mogą oni stać się podmiotem obowiązków, o których mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Mając natomiast na uwadze materiał zgromadzony w sprawie, nie sposób jednoznacznie stwierdzić, iż skarżący byli inwestorami w zakresie robót polegających na wymianie stolarki okiennej. Jak wskazano w protokole oględzin lokalu mieszkalnego z dnia 6 września 2006 roku "Pan W. oświadczył, iż działając wspólnie z żoną jako inwestor w 2000 r. wymienił stolarkę okienną z drewnianej na PCV (...). Wymiany stolarki dokonała RSM". Sformułowanie zawarte w powyższym protokole budzi wątpliwości, czy inwestorami w rzeczywistości byli skarżący, skoro wymiany stolarki dokonała Spółdzielnia Mieszkaniowa. Organ I instancji nie podjął jednak próby wyjaśnienia tej kwestii. Również organ odwoławczy, mimo podniesienia przez stronę skarżącą w złożonym zażaleniu, iż wymiana stolarki odbyła się na koszt Spółdzielni Mieszkaniowej, w zaskarżonym postanowieniu w żaden sposób nie ustosunkował się do wskazanych okoliczności. Tymczasem warto zwrócić uwagę, iż M. i A. W. uzyskali prawo do lokalu na mocy przydziału z dnia 17 lutego 1981 roku, który to lokal następnie jak podnieśli "wykupili na własność". Organy nadzoru budowlanego nie podjęły jednak czynności zmierzających do wyjaśnienia charakteru prawa, jakie przysługuje skarżącym do zajmowanego lokalu, a przecież w przypadku, gdy lokal mieszkalny znajduje się w budynku należącym do zasobów spółdzielni mieszkaniowej, wymiana przez spółdzielnię stolarki okiennej ze środków funduszu remontowego stawia spółdzielnię, nie zaś najemców, w pozycji inwestora. Wobec powyższego, w ocenie tut. Sądu, należy stwierdzić, iż niewyjaśnienie przez organy nadzoru budowlanego, komu przysługuje status inwestora w zakresie robót polegających na wymianie stolarki okiennej stanowi uchybienie przepisom art. 7 i art. 77 kpa, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Abstrahując od powyższego, warto zauważyć, iż organy nadzoru budowlanego uzasadniły istnienie wątpliwości co do jakości przeprowadzonych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym faktem, iż roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej. I tak, w ocenie organów administracji, roboty budowlane polegające na wykonaniu nowych odcinków instalacji gazowej, wodno – kanalizacyjnej oraz elektrycznej zgodnie z art. 28 ustawy Prawo budowlane wymagały pozwolenia na budowę, natomiast na wymianę stolarki okiennej wymagane było dokonanie zgłoszenia stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zauważyć jednak należy, iż jak wynika z protokołu oględzin w lokalu mieszkalnym roboty budowlane związane ze zmianą struktury lokalu prowadzone były w roku 1993, natomiast wymiana stolarki okiennej miała miejsce w roku 2000. Organy nadzoru budowlanego przyjęły natomiast, że roboty budowlane rozpoczęte zostały w roku 1993 i były kontynuowane po dniu 1 stycznia 1995 roku, co daje podstawy do zastosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane. W ocenie tut. Sądu powyższe stanowisko nie zasługuje na aprobatę. Otóż brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że roboty zmierzające do zmiany struktury lokalu i wymiana stolarki okiennej stanowią jeden proces inwestycyjny, a co za tym idzie, że roboty rozpoczęte w roku 1993 były kontynuowane po dniu 1 stycznia 1995 roku. Tym samym zarzut, iż roboty budowlane związane z wykonaniem nowych odcinków instalacji przeprowadzone w roku 1993 wymagały pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 roku należy uznać za nieuprawniony. W stosunku do prac przeprowadzonych w roku 1993 kwestię wymogu uzyskania pozwolenia na budowę należy rozpatrywać na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy. W ocenie Sądu wątpliwości budzi również kwestia zgłoszenia właściwemu organowi wymiany stolarki okiennej. W toku postępowania administracyjnego organy nadzoru ustaliły jedynie, iż M. i A. W. nie dokonali zgłoszenia robót budowlanych w zakresie wymiany stolarki, co skutkowało postawieniem zarzutu działania w warunkach samowoli. Mając jednak na uwadze fakt, iż organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły w sposób niebudzący wątpliwości, kto był inwestorem tychże robót, nie sposób jednoznacznie stwierdzić, iż zgłoszenie nie zostało dokonane, tym bardziej, iż nie zostały poczynione żadne ustalenia we właściwym organie architektoniczno - budowlanym. Na marginesie rozważań należy również wskazać, iż organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek sporządzenia oceny technicznej robót budowlanych w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do ich jakości. Zatem postanowienie nakładające ten obowiązek stosowne uzasadnienie powinno zawierać. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, organy nadzoru budowlanego ograniczyły się do powołania na fakt działania w warunkach samowoli, sprowadzając motywy zapadłych rozstrzygnięć do zarzutów braku pozwolenia na budowę oraz braku zgłoszenia. Powyższe powoduje, iż zatarciu ulega granica pozwalająca na stwierdzenie, czy nałożenie obowiązku sporządzenia oceny technicznej odbywa się w ramach czynności kontrolnych czy służy zbadaniu legalności przeprowadzonych robót budowlanych. Jest to o tyle istotne, że rzeczą organu w postępowaniu w przedmiocie samowoli budowlanej nie jest badanie jakości robót budowlanych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 roku o sygn. akt VII SA/Wa 827/05). Reasumując, w ocenie Sądu, organy administracji publicznej I, jak i II instancji naruszyły zasady postępowania określone w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 kpa, a także 107 § 3 kpa, a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji publicznej wyjaśni w sposób niepozostawiający wątpliwości, kto był inwestorem robót polegających na wymianie stolarki okiennej i na kim ciążył obowiązek dokonanie zgłoszenia do właściwego organu w tym zakresie. Ponadto, rozważając zasadność zastosowania art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy uzasadnią motywy działania zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c), art. 135 i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. Na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U.Nr 163 poz. 1348) Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżących kwotę 292,80 złotych (w tym podatek od towarów i usług) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 34 złotych tytułem zwrotu wydatków.