II SA/Łd 1707/03

Dnia 26 sierpnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie : Sędzia NSA Anna Łuczaj, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2004 roku na rozprawie przy udziale -- sprawy ze skargi Polskiej Telefonii Komórkowej A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. - II SA/Łd 1707/03 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i wydał dla PTK A Sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenie na budowę obejmujące modernizację istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, polegającej na wymianie istniejących anten sektorowych, dowieszeniu trzech nowych anten systemu 2100 MHz oraz montażu dodatkowej anteny radiolinii i urządzenia nadawczo odbiorczego (indoor) – na dachu budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 53, oznaczonej jako działki nr nr [...] i [...]. Od decyzji organu I instancji odwołanie do Wojewody [...] złożyli Z. N. i I. K., współwłaściciele działki nr [...]. Autorzy odwołania podnieśli, iż nigdy nie wyrażali zgody na instalowanie urządzeń przez PTK A Sp. o.o. z siedzibą w W.. Uważają umowę najmu powierzchni dachu na budynku przy ul. A 53, zawartą między tymczasowym zarządcą nieruchomości a spółką, za przekroczenie zwykłego zarządu. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję z dnia [...] Prezydenta Miasta Ł. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wyjaśnił, iż wniosek inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę obejmował nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A 53. Nieruchomość ta składa się z dwóch działek: działki nr [...], której współwłaścicielami są S. N., Z. N., I. K. i Polski Związek Łowiecki w W. oraz działki nr [...], której właścicielem jest Gmina Ł.. Zarządcą obydwu działek jest Administracja Nieruchomościami Ł. – Ś. B, z tym, że wobec działki nr [...] zarząd ten ustanowiony jest sądownie mocą postanowienia Sądu Rejonowego w Łodzi z dnia 23 grudnia 1998 r., wydanego w sprawie sygn. akt IV Ns I 494/97. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania terenem na cele budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, iż inwestor wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę dołączył dwie umowy najmu zawarte z zarządcą nieruchomości. Pierwsza dotyczyła działki nr [...], której właścicielem jest Gmina Ł. Przedmiotem drugiej umowy była działka nr [...], której współwłaścicielami są m.in. odwołujący się. Wojewoda [...] uznał, iż w odniesieniu do działki nr [...] inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast w stosunku do działki nr [...], zdaniem organu odwoławczego, warunek z ar. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego nie został spełniony. Zarządca, podpisując umowę najmu bez zgody współwłaścicieli, przekroczył zakres ustanowionego tymczasowo zarządu, naruszając tym samym art. 199 k.c. Wojewoda zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie troje współwłaścicieli działki nr [...] wyraźnie wyraziło swój sprzeciw wobec podjętych przez tymczasowego zarządcę działań rozporządzających tą nieruchomością bez ich zgody. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, iż w aktach brakuje potwierdzenia powiadomienia stron o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz potwierdzenia o zamieszczeniu ww. zawiadomienia w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia. Z wyżej wymienionych powodów organ II instancji uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na decyzję z dnia [...] Wojewody [...] skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła PTK A Spółka z o.o. z siedzibą w W. wnosząc o uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Decyzji organu II instancji strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 199 kodeksu cywilnego oraz obrazę szeregu przepisów postępowania administracyjnego. Autor skargi stwierdził, iż inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Administracja Nieruchomościami Ł. – Ś. B, jako zarządca sądowy, jest wyłącznie kompetentna do zarządzania nieruchomością. Dodał, iż w postanowieniu o ustanowieniu zarządcy nie określono zakresu jego uprawnień. Wobec tego Administracja miało prawo podpisać umowę najmu. Wynajem części dachu i pomieszczenia, nie użytkowanych normalnie w żaden inny sposób, nie stanowi przekroczenia zwykłego zarządu. Przedmiotowa inwestycja nie jest inwestycją nową, a jedynie rozbudowaniem istniejącej stacji bazowej. Skarżący nie zajmuje nowych powierzchni, nie dojdzie również do rozporządzenia przedmiotem zarządu polegającego na zbyciu, czy też obciążeniu finansowym. Podpisanie umowy najmu to jedynie czynność zachowawcza w stosunku do przedmiotowej nieruchomości, nienaruszająca jej substancji, mieszcząca się w granicach sądowego zarządu przymusowego. Spełniony został zatem, zadaniem skarżącej spółki, warunek określony w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Autor skargi podniósł również, organ odwoławczy nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, czym naruszył art. 7 i 77 § 1 Kpa. Ponadto skarżący podniósł, iż w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi jakieś braki powinien, w podstawie art. 136 Kpa, przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, w ramach którego powinien wyjaśnić istniejące wątpliwości. Fakt, iż decyzja organu I instancji została uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia stanowi naruszenie art. 138 § 2 poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie. Zdaniem autora skargi w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, lecz jedynie w niewielkim stopniu. Tym samym organ odwoławczy nie miał podstaw do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu której przedstawiono merytoryczne i prawne aspekty podjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 wyżej powołanego aktu). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku wykazania istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Takie wady i uchybienia nie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie. Skarga zatem nie mogła być uwzględniona. Stosownie do treści art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ administracji publicznej, wydając decyzję, ocenia spełnienie przesłanek, od których zależy pozytywne rozstrzygnięcie. Organ nie może udzielić pozwolenia na budowę, jeżeli wymagane przez przepisy prawa przesłanki nie zostały spełnione. Prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego może wynikać z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 powyższej ustawy). Własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność - art. 195 kodeksu cywilnego). Do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności (Art. 201 k.c.). Do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.). W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca wystąpiła z żądaniem udzielenia jej pozwolenia na budowę polegającą na wymianie istniejących anten sektorowych, dowieszeniu trzech nowych anten systemu 2100 MHz oraz montażem dodatkowej anteny radiolinii i urządzenia nadawczo-odbiorczego (indoor), na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, na dachu budynku mieszkalnego w Ł. przy ul. A 53. Z akt sprawy wynika, że nieruchomość położona pod powyższym adresem obejmuje działki oznaczone numerami [...] o pow. 0,0471 ha (Kw Nr [...]) i [...] o pow. 0,0473 ha (Kw Nr [...]). Pierwsza z tych działek stanowi współwłasność trzech osób fizycznych i Polskiego Związku Łowieckiego w W.. Właścicielem drugiej jest Gmina Miasta Ł.. W ocenie organów orzekających obie działki pozostają w zarządzie Administracji Nieruchomości Ł.-Ś. B w Ł.. Przyjmując za organami, że tak jest w istocie (istnieją jednak co do tego poważne wątpliwości, o czym niżej), stwierdzić należy, co następuje: Przepis art. 199 k.c. wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Zawarcie umowy najmu, w ramach której dochodzi do zadysponowania przez wynajmującego-zarządcę nieruchomością stanowiącą współwłasność w celu wzniesienia, czy też rozbudowania stałego obiektu budowlanego (z czym w rozpoznawanej sprawie mamy niewątpliwie do czynienia), na nieruchomości stanowiącej współwłasność, stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu (por. wyrok SN z dnia 11 października 1990, III ARN 15/90, nie publ.). W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu mogą należeć także czynności prawne niebędące rozporządzeniami. Chodzi tu zwłaszcza o umowy użyczenia, dzierżawy i najmu (por. Uliasz M. Monitor Prawniczy 2002/18/25). Wielokrotnie nagłaśniane są w mediach protesty mieszkańców, w okolicy zamieszkania których realizowane są stacje bazowe telefonii komórkowej, przeciwko realizacji tego rodzaju inwestycji, a także zgłaszane są obawy, iż rozkłady pól elektromagnetycznych wytwarzanych przez montowane anteny, przekraczają wartości graniczne i są szkodliwe dla zdrowia. Jednocześnie, tak naprawdę nie do końca jeszcze rozpoznany rezultat długotrwałego oddziaływania biologicznego na ludzi wytwarzanego promieniowania elektromagnetycznego niejonizującego, w wielu przypadkach stanowi zarzewie stałych konfliktów dezintegrujących lokalna społeczność. Wszystko to uzasadnia pogląd o konieczności zakwalifikowania czynności polegającej na zawarciu umowy najmu powierzchni dachu w celu zwiększenia ilości anten do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela tym samym pogląd wyrażony w tej kwestii przez Wojewodę [...]. Skoro zatem realizacja przedmiotowej inwestycji na nieruchomości stanowiącej współwłasność trzech osób fizycznych i Polskiego Związku Łowieckiego w W. jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, toteż wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Zgoda współwłaścicieli stanowi niezbędny warunek, pozwalający uznać, że inwestorowi będzie przysługiwać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym owa zgoda stanowić będzie o spełnieniu przez inwestora przesłanki, o jakiej mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 marca 1990 r., sygn. akt IV SA 33/90, ONSA 1990, z. 2-3, poz. 35, z dnia 18 lipca 1983 r., sygn. akt I SA 471/83, ONSA 1983, z. 1, poz. 59, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1990 r., sygn. akt III ARN 15/90, OSP 1991, nr 6, poz. 163 - zachowujące aktualność pod rządem Prawa budowlanego z 1994 r.). Brak zgody współwłaścicieli jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością, a w świetle art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego niedopuszczalne jest wydanie pozwolenia na budowę inwestorowi nie mogącemu się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto stwierdzić należy, co następuje: Jeden z zarzutów skargi dotyczy naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy może powoływać się na przepis art. 138 § 2 zd. 1 tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. W rozpoznawanej sprawie trudno jest dopatrzeć się naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a to z tej przyczyny, że z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, czy przedmiotowy obiekt ma być zrealizowany zarówno na dachu nieruchomości objętej księgą wieczystą Kw Nr (dz. [...]), jak i na nieruchomości objętej księgą wieczystą Kw Nr (dz. [...]) – dokumenty zgromadzone w aktach postępowania administracyjnego wątpliwości tej w żaden sposób nie usuwają. Jeśli po ponownym rozpatrzeniu sprawy okaże się, że przedmiotowa inwestycja ma być zrealizowana tylko na działce oznaczonej nr [...], to bezprzedmiotowe będą rozważania sądu dotyczące zakresu zarządu. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie jest zatem niezbędne. Ponadto organy orzekające zobowiązane będą do wyjaśnienia, czy Administracja Nieruchomościami Ł. – Ś. B w dalszym ciągu sprawuje zarząd nad dz. Nr [...]. Wynika to z tego, iż z treści postanowienia Sądu Rejonowego w Łodzi z dnia 23 grudnia 1998 r., sygn. akt IV Ns I 494/97 wynika, że Administracja ta (d. ZGM Ł. – Ś.) ustanowiona została zarządcą nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 53 w trybie zabezpieczenia roszczenia tylko na czas trwania postępowania wszczętego wnioskiem Polskiego Związku Łowieckiego w W. o ustanowienie zarządcy tymczasowego. Wyjaśnieniu podlegać będzie zatem i ta okoliczność, czy Administracja Nieruchomości Ł. – Ś. B uprawniona była do zawarcie umowy najmu dachu budynku usytuowanego na działce Nr [...]. Wyżej podniesione okoliczności sprawy nie dają podstawy do przyjęcia naruszenia przepisów art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a. W tej sytuacji nie można stwierdzić ani naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego przez Wojewodę [...], który prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Taka ocena jest wynikiem obowiązujących regulacji prawnych i wypływającego z nich wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.