II SA/Łd 1716/02

Dnia 22 września 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 22 września 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza na rzecz J. S. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. II SA/Łd 1716/02 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nakazał J. S. właścicielce działki nr ewid. 46 w H. dokonanie rozbiórki zbiornika na ścieki, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie powyżej działki. W uzasadnieniu decyzji podano, iż przeprowadzona na powyższej działce wizja lokalna wykazała, iż na terenie kontrolowanej działki wybudowano zbiornik na ścieki, którego otwór czerpany usytuowany jest w odległości 10,9 m od granicy z posesją nr 24 oraz w odległości 8,90m od linii regulacyjnej ulicy. Obecna w trakcie wizji J. S. - właścicielka posesji nr 22 w H. / działka nr ewid. 46 / oświadczyła, że zbiornik na ścieki o pojemności 4m3 , wykonany z tworzywa sztucznego, wybudowała na tej posesji wiosną 2001 roku bez zatwierdzonego projektu i bez pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.)obowiązującej w okresie zrealizowania powyższej budowy, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i 30. W art. 29 ustawodawca wylicza w sposób enumeratywny roboty budowlane i obiekty, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast art. 30 określa roboty budowlane i obiekty wymagające zgłoszenia właściwemu organowi. Bezodpływowy zbiornik na ścieki jest bezspornie obiektem, którego budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W zaistniałej sytuacji zastosowanie ma art. 48 powołanej wyżej ustawy, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo sprzeciwu właściwego organu. W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. stwierdziła ,iż przedmiotowy zbiornik na ścieki wybudowała bez pozwolenia na budowę, gdyż uważała , że ,, posiadając atest na szambo" nie musi ubiegać się o pozwolenie na jego budowę; była nieświadoma przepisów. J. S. zaznaczyła, że z odpływu korzysta rodzina zamieszkująca po przeciwnej stronie drogi. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa w związku z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w dniu 26 czerwca 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przeprowadził wizję lokalną na działce stanowiącej własność J. S. W trakcie wizji ustalono, iż na terenie kontrolowanej niezabudowanej działki, w odległości 10,9m od ogrodzenia z działką 47/1 i 47/2 oraz w odległości 8,90m od linii ogrodzeń przylegających do ulicy , znajduje się właz z tworzywa sztucznego do bezodpływowego zbiornika na ścieki o pojemności 4m3, wykonany również z tworzywa sztucznego. W protokole z wizji lokalnej znajduje się oświadczenie J. S., iż w./w. zbiornik na ścieki wybudowała wiosną 2001 r. bez zatwierdzonego projektu i bez pozwolenia na budowę. W aktach sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów, podpisany przez Wójta Gminy, z którego wynika, iż właścicielką działki nr 46 w miejscowości H. jest J. S. oraz pismo J. S. z dnia 1 lipca 2002 r., w którym wyjaśnia, iż przedmiotowy zbiornik do gromadzenia ścieków zamontowała na działce po wcześniejszym uzyskaniu z Urzędu Gminy O. zgody na wykonanie remontu budynku ( w w./w. piśmie J. S. mówi o remoncie budynku mieszkalnego, który usytuowany jest na innej działce, po drugiej stronie drogi przebiegającej przez wieś). Z treści wniesionego odwołania wynika, że do przedmiotowego szamba wprowadzane są ścieki z budynku mieszkalnego usytuowanego po przeciwnej stronie drogi. Przeprowadzone przez organ I-ej instancji postępowanie dowodowe wykazało bezspornie, iż J. S. dokonała budowy ( montażu) zbiornika do gromadzenia ścieków na działce nr ewid. 46 w miejscowości H. bez decyzji o pozwoleniu na budowę oraz bez zgłoszenia zamiaru jego budowy do właściwego organu, a więc z naruszeniem art. 28 ustawy - Prawo budowlane. Dopuściła się zatem czynu zabronionego, który skutkuje sankcjami przewidzianymi w art. 48 ustawy - Prawo budowlane tj. obligatoryjnym nakazem rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Odnosząc się do wniosków J. S. zgłoszonych we wniesionym odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, iż przywołany przez skarżącą " atest na szambo " informował jedynie skarżącą o przydatności przedmiotowego zbiornika do gromadzenia ścieków bytowo - gospodarczych pochodzących z gospodarstw domowych. W skardze na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. S. wskazała, iż na podstawie dokonanego w Urzędzie Gminy w O. zgłoszenia skarżąca przeprowadziła remont budynku, w którym zamieszkuje jej rodzina. Elementem prowadzonych prac remontowych było m.in.: wymiana podłóg, skrzydeł okiennych oraz uporządkowanie kanalizacji sanitarnej( do budynku doprowadzona jest woda z gminnej sieci wodociągowej)poprzez wymianę nieszczelnego szamba z kręgów betonowych na nowy, szczelny, bezodpływowy zbiornik wykonany z laminatu poliestrowo - szklanego o pojemności 4m(, posiadający Aprobatę Techniczną Instytutu Ochrony Środowiska. W ocenie skarżącej budowa szamba nie była nową inwestycją. Na terenie nieruchomości są tradycyjne szamba betonowe. Skarżąca, dokonując remontu budynku mieszkalnego, zmodernizowała również szambo, które zostało zlokalizowane w innym miejscu. Dodatkowo J. S. podniosła kwestie związane z kosztami budowy i rozbiórki przedmiotowego zbiornika. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi, wywodząc zbieżnie z uzasadnieniem w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez J. S. w skardze organ stwierdził, iż dokonane przez J. S. zgłoszenie zamiaru przeprowadzenia remontu budynku mieszkalnego usytuowanego na sąsiedniej działce, nie upoważniało skarżącej do budowy przedmiotowego zbiornika. Organ administracji wydający decyzję rozumie, że dużą dolegliwość dla skarżącej stanowić będzie wykonanie rozbiórki przedmiotowego zbiornika na ścieki, lecz organy nadzoru budowlanego, wobec bezspornego naruszenia przez skarżącą art. 28 obowiązującej ustawy - Prawo budowlane, zobowiązane były do nałożenia sankcji z art. 48. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) decyzja /lub postanowienie/ podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy . W tym świetle skarga jest zasadna, ponieważ Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego - art.7 i art.77 § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto art. 10 § 1 kpa, co daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. To zaś stanowi podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 litera b) i litera c) powołanej na wstępie ustawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest zatem ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 kpa to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy ograniczył się w zasadzie do "wybiórczej" kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej i poprzestał na wypowiedzeniu się co do niektórych zarzutów skarżącej. W szczególności organ II instancji, mimo powoływania się na pismo skarżącej z dnia 1 lipca 2002 roku i odwołanie oraz zawarte w nich twierdzenia o odprowadzaniu do przedmiotowego szamba ścieków z budynku mieszkalnego usytuowanego po przeciwnej stronie drogi a także twierdzenia o remoncie budynku usytuowanego na innej działce – po drugiej stronie drogi nie wyjaśnił i nie rozważył, czy okoliczności te mają wpływ na wynik niniejszej sprawy. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 22 września 2004 roku skarżąca i jej pełnomocnik A. A. / brat skarżącej / wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wyjaśnili, iż przedmiotowe szambo stanowi własność A. A., który był inwestorem tej inwestycji. A. A. mieszka na jednej posesji z siostrą, ale w innym domu. Skarżąca na działce wybudowała, przy pomocy dotacji gminy, ekologiczną oczyszczalnię ścieków. Z uwagi na to, że brata skarżącej nie stać było na wybudowanie ekologicznej oczyszczalni ścieków, kupił i zainstalował szambo. Skarżąca podkreśliła, iż w trakcie wizji mówiła, że przedmiotowe szambo jest inwestycją brata. W tym miejscu wskazać należy, iż w piśmie z dnia 1 lipca 2002 roku zawarte są stwierdzenia "brat, którego ta sprawa dotyczy (...), mieszka tam mój brat z rodziną (...), ze względu na warunki higieniczne w tym budynku wygospodarował miejsce na łazienkę wraz z ubikacją. W związku z tym potrzebne było wyprowadzanie ścieków (...)". W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż A. A. - inwestor - został pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu o rozbiórkę szamba stanowiącego jego własność. To zaś czyni nieodpartym zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa. Okoliczność ta stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa /strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu /. Postępowanie administracyjne przeprowadzone przed wydaniem przez organ administracji publicznej decyzji powinno zapewnić dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 kpa. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa stanowiący, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie. Sytuacja taka występuje w niniejszej sprawie. Organy administracji publicznej nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy, co stanowi obrazę art. 7 i art. 77 § 1 kpa i nie rozważyły należycie sprawy w aspekcie przepisów prawa materialnego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organy administracji publicznej obu instancji powołały art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Stosownie do art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane ( t. j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jednocześnie art. 52 powołanej wyżej ustawy stanowi, iż inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48 i art. 51. Ustawa z dnia z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane(t. j. Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126 ze zm.) nie zawiera definicji pojęcia " inwestor ". Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2001 r., SA/Rz 597/00 nakaz rozbiórki może być kierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem działki, na której zrealizowano określoną inwestycję. Inwestorem jest osoba która organizuje i finansuje budowę. W wyroku zaś z dnia 12 czerwca 2002 r., II SA/Gd 1862/01 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż w praktyce najczęściej inwestorem jest właściciel /lub użytkownik wieczysty/. Ustalenie, kto jest inwestorem, w przypadku nakazu rozbiórki obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia przez inną osobę niż właściciel, wymaga wyjaśnienia wzajemnych relacji pomiędzy domniemanym inwestorem i właścicielem. W sytuacji, kiedy istnieją wątpliwości co do tożsamości między tymi podmiotami ustalenie adresata nakazu wymaga szczególnej wnikliwości. Językowo inwestor to osoba dokonująca inwestycji. Inwestycja to z kolei nakład gospodarczy, którego celem jest stworzenie nowych lub powiększenie istniejących obiektów majątku trwałego. Kwestie, do kogo winien być skierowany nakaz rozbiórki, rozstrzyga także uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 marca 1993 r. (III AZP 4/93, OSNCP 1993 r. nr 12, poz. 212), wydana pod rządem ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera b) i litera c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) – dalej w skrócie p. s. a. - w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. ) – dalej w skrócie p. w. u. p. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p. s. a. w związku z art. 97 § 1 p. w. u. p. W punkcie trzecim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p. s. a. w związku z art. 97 § 1 p. w. u.