II SA/Łd 172/09

Dnia 17 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant Sekretarz sądowy Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 roku sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę. LS W dniu 14 czerwca 2004 r. R.S. wystąpił z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004, deklarując działki rolne nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 2,29 ha. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł.. przyznał wnioskodawcy płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004. Postanowieniem z dnia [...] w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa, organ wznowił postępowanie zakończone powyższą decyzją. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł., działając na podstawie art. 2 ust. 1 – 6, art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, art. 80, art. 81, art. 104, art. 145 § 1 pkt 5, art. 151 § 1 pkt 2 kpa, art. 5a ust. 3 ustawy o utworzeniu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, art. 80 ust. 1, art. 51 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, art. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego przejściowe środki działania dla celów stosowania w roku 2004 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1259/1999 w zakresie mechanizmu jednolitej płatności powierzchniowej wobec Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji, art. 32 i art. 44 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych Rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92, art. 134, art. 136 i art. 138 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad zastosowania Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa rozporządzenia oraz wykorzystywania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców, art. 143b ust. 5 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników, uchylił decyzję z dnia 26 stycznia 2005 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 oraz odmówił przyznania płatności na rok 2004 z tytułu jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej. Jak wynika z treści uzasadnienia, działki nr [...], [...], [...] i [...] stanowiły własność S.S. i były przedmiotem pisemnych umów dzierżawy zawartych w dniu 28 lipca 1999 r. i w dniu 29 lipca 2004 r. z synem R.S. Z oświadczeń R.S. złożonych w toku postępowania administracyjnego, jak również z oświadczeń sąsiadów strony – T.B., E.S., T.S. oraz M.G., złożonych na rozprawie administracyjnej w dniu 14 marca 2008 r., wynika, iż sporne działki faktycznie użytkowane były przez M.G. M.G. użytkował działki (nawoził ziemię, kosił trawę i wypasał bydło) na podstawie ustnej umowy dzierżawy w roku 2004, z tytułu której R.S. otrzymywał kwotę 390 złotych. Powyższa okoliczność znalazła potwierdzenie również w zeznaniach złożonych w toku postępowania karnego oraz na rozprawie przed Sądem Rejonowym w Ł. w dniu 20 czerwca i 4 września 2006 r., na której Sąd Rejonowy wyrokiem o sygn. akt II K 43/06 uniewinnił R.S. od zarzutu dokonania czynu, o którym mowa w art. 297 § 1 kk, polegającego na tym, że w celu uzyskania dla siebie dotacji w postaci środków finansowych przedłożył w Biurze Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek zawierający w swej treści nierzetelne dane dotyczące okoliczności o istotnym znaczeniu dla uzyskania wsparcia finansowego w ten sposób, że podał nieprawdziwe dane o rodzajach upraw. Organ I instancji stwierdził, iż z uwagi na fakt, że R.S. faktycznie nie użytkował działek objętych wnioskiem, nie został spełniony warunek posiadania gruntów rolnych, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2006 r. o sygn. akt II OSK 30/06 organ uznał, że środki powinny trafić do osób, które uprawiają konkretne grunty, zatem pojęcie posiadania gruntów rolnych rozumieć należy nie tylko w kategoriach prawa rzeczowego, ale i w znaczeniu funkcjonalnym, związanym z uprawą danego gruntu. Skoro zatem R.S. nie uprawiał gruntów nie powinien ubiegać się o przyznanie płatności bezpośrednich. W odwołaniu od powyższej decyzji R.S. wniósł o jej zmianę i przyznanie płatności bezpośrednich zgodnie ze złożonym wnioskiem. Odwołujący się podniósł, iż organ zastosował nową interpretację pojęcia "posiadanie" przedstawioną przez NSA w roku 2006, która jego zdaniem nie może odnosić się do dopłat za rok 2004, gdyż naruszona zostaje zasada retro non agit. Decyzją z dnia [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R.S. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i uwzględnienie wniosku o przyznanie płatności. W motywach skargi strona podniosła argumenty jak w odwołaniu od decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ł. z dnia [...] i o odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, wydana w wyniku wznowienia postępowania. Punkt wyjścia dla rozważań stanowić będzie przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40), zgodnie z którym osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego (producentowi rolnemu), przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Na marginesie wypada jedynie wskazać, iż przepis ten znajduje w sprawie zastosowanie na mocy art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego (Dz.U.Nr 35, poz. 217). Jak wynika z cytowanego przepisu warunkiem ubiegania się o przyznanie płatności bezpośrednich jest posiadaniu gruntów rolnych, utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, a więc użytkowanych. Nie ulega wątpliwości, iż R.S. wskazał we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich grunty rolne, które stanowiły własność jego matki S.S. i były przedmiotem umów dzierżawy zawartych ze skarżącym w roku 1999 i następnie w roku 2004. Z uwagi na fakt, iż prawodawca nie wprowadził wymogu, iż o płatności bezpośrednie mogą ubiegać się wyłącznie te podmioty, które legitymują się uprawnieniami właścicielskimi do zgłaszanych we wniosku gruntów rolnych, lecz za wystarczającą przesłankę uznał ich posiadanie, użytkowanie gruntów na podstawie umowy dzierżawy nie eliminuje wnioskodawcy z grona osób uprawnionych do ubiegania się o płatności. Prawo do ubiegania się o płatności bezpośrednie musi jednak ulec wyłączeniu w sytuacji, gdy grunty rolne stają się przedmiotem dalszych umów, jak to miało w miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak bowiem wynika z obszernego materiału dowodowego, zgromadzonego zarówno na potrzeby postępowania administracyjnego, jak i karnego, w szczególności z zeznań sąsiadów oraz wyjaśnień samego skarżącego, R.S. nie był faktycznym użytkownikiem spornych gruntów. Grunty rolne zostały bowiem oddane w dzierżawę (poddzierżawę) na podstawie ustnej umowy zawartej między skarżącym a M.G., za odpłatnością w rocznej wysokości 390 złotych. M.G. na przedmiotowych gruntach dokonywał wypasu bydła oraz przeprowadzał prace polegające na koszeniu i nawożeniu. W konsekwencji, na podstawie niekwestionowanych przez skarżącego ustaleń poczynionych przez organ w toku postępowania administracyjnego, należy stwierdzić, iż R.S. nie był posiadaczem gruntów wskazanych we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, iż pojęcie posiadania gruntów rolnych nie może być rozważane jedynie w kategoriach prawa rzeczowego, gdyż nie można tracić z pola widzenia celu, jakiemu służy system dopłat do rolnictwa. Sąd w składzie orzekającym, podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r. o sygn. akt II GSK 227/07 (niepubl.), iż konstrukcja instytucji płatności obszarowych wynika ze wspólnej polityki wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznie użytkownikami gruntów rolnych. Tak więc dla uzyskania płatności bezpośrednich, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie wystarczy bycie posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, należy je bowiem również rolniczo użytkować. Skoro zatem działki rolne zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich nie były przedmiotem faktycznego użytkowania przez wnioskodawcę, nie można zaakceptować poglądu, iż ubiegającemu się o płatności do takich gruntów przysługuje przedmiotowe świadczenie. Ponadto należy zauważyć, iż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w rozpoznawanej sprawie nie została spełniona przesłanka braku winy skarżącego, o której mowa w art. 44 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) Nr 3508/92 (Dz.U.UE.L.01.327.11), gdyż strona nie wykazała, że nie jest winna nieprawidłowości. Tymczasem, w ocenie tut. Sądu, przepis art. 44 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 dotyczy obniżek i wyłączeń, a więc sytuacji, w których producent rolny dopuścił się błędów w wielkości deklarowanych powierzchni gruntów rolnych, nie może być zaś stosowany w przypadku, gdy wnioskodawca w ogóle nie jest osobą uprawnioną do ubiegania się o przyznane płatności bezpośrednich. Przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby, iż w razie wystąpienia z wnioskiem o płatności przez osobę niebędącą posiadaczem gruntów rolnych, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, w okolicznościach wyłączających jego winę, płatności byłyby należne, co pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z celem dopłat do rolnictwa i zasadą, iż przysługują one wyłącznie podmiotom faktycznie użytkującym dane grunty rolne. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego bezprawnego oparcia się na wykładni przepisów dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2006 r. o sygn. akt II OSK 30/06, wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Otóż, zgodnie z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza działanie na podstawie obowiązującej normy prawnej. W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną wznowienia postępowania i odmowy przyznania płatności bezpośrednich stanowiły przepisy ustaw krajowych, przede wszystkim zaś przepisy kpa oraz ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, a także przepisy wspólnotowe, nie zaś orzeczenie sądowe. Podkreślenia wymaga, iż wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o przyznaniu płatności bezpośrednich, dokonane w trybie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, nie było skutkiem dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny nowej wykładni art. 2 ust. 1 o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, zmieniającej w sposób radykalny rozumienie pojęcia "posiadanie gruntów rolnych". Podstawą wznowienia postępowania było bowiem wyjście na jaw nowych okoliczności sprawy – faktu nieużytkowania gruntów rolnych przez wnioskodawcę. Sąd miał również na uwadze, iż już po wznowieniu postępowania Kierownik Biura Powiatowego w Ł. wydał w dniu [...] decyzję o przyznaniu płatności za rok 2004, która została uchylona, w wyniku wniesionego odwołania, decyzją Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]. Późniejsza odmowa przyznania płatności bezpośrednich przez organ I instancji nie stanowi jednak naruszenia zakazu reformationis in peius, wyrażonej w treści art. 139 kpa. Jak wynika z uzasadnienia uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r. o sygn. akt FPS 2/98 (publ. ONSA 1998/3/79), przepis art. 139 kpa należy odnosić wyłącznie do rozstrzygnięć podejmowanych przez organy odwoławcze, natomiast nie znajduje on zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Tym samym wypada uznać, iż w postępowaniu administracyjnym nie została naruszona zasada zakazująca orzekania na niekorzyść strony odwołującej się. Na marginesie warto jednak zauważyć, iż sama zasada nie ma charakteru bezwzględnego, jako że doznaje określonych w przepisie art. 139 kpa ograniczeń w przypadku, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Reasumując, wobec wyjścia na jaw, iż w roku 2004 działki rolne zgłoszone przez R.S. we wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich nie znajdowały się w jego posiadaniu połączonym z ich faktycznym użytkowaniem, za prawidłowe należy uznać działanie organów administracji, które na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa dokonały wznowienia postępowania, a następnie uchylając decyzję ostateczną z dnia 26 stycznia 2005 r. odmówiły przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, stosownie do art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. AG