II SA/Łd 173/10

Dnia 25 maja 2010 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2010 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Krajowego Stowarzyszenia A z siedzibą w B. na uchwałę Rady Powiatu w B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uznania za bezzasadną skargi Krajowego Stowarzyszenia A na bezczynność Starosty [...] p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. W dniu 18 listopada 2009r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarga Krajowego Stowarzyszenia A z siedzibą w B. na uchwałę Rady Powiatu w B. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi Krajowego Stowarzyszenia A na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie załatwienia sprawy z wniosku L. K. – pełnomocnika Z. K., dotyczącego odtworzenia i przywrócenia funkcji rowu melioracyjnego na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie Ł., w gminie Z. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały jako naruszającej prawo. Rada Powiatu w B. pismem nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 18 lutego 2010r. wyjaśniła, że na sesji Rady w dniu 17 lutego 2010 roku nie została uwzględniona przedmiotowa skarga, zaś stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale nadal pozostaje aktualne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Stosownie zaś do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Podkreślić należy, iż kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowanych przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Sąd administracyjny nie jest władny orzekać merytorycznie w danych sprawach, zatem nie ma uprawnienia by wydać orzeczenie przyznające stronie uprawnienia lub obciążające ją jakimś obowiązkiem opartym na obowiązujących przepisach prawa materialnego. Na podstawie lektury akt niniejszej sprawy należy wywieść, iż pismem z dnia 24 kwietnia 2008r. L. K. (pełnomocnik Z. K.) zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem o skontrolowanie wskazanej wyżej działki nr [...], celem doprowadzenia do swobodnego spływu wody z działki nr [...] na działkę nr [...]. Następnie w dniu 15 kwietnia 2009r. Krajowe Stowarzyszenie A z siedzibą w B. skierowało do Wojewody [...] skargę na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania wskazanego powyżej wniosku, którą Wojewoda [...] przekazał do rozpatrzenia Radzie Powiatu w B. Rada Powiatu w B., działając na podstawie art. 223 § 1. art. 229 pkt 4 ustawy z dnia 4 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) podjęła w dniu [...] uchwałę Nr [...], w której w § 1.1 czytamy, iż skargę Krajowego Stowarzyszenia A na bezczynność Starosty [...] Rada uznaje za bezzasadną. Dalej w § 1.2 Rada wskazała, iż skarga jest bezzasadna z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu do uchwały, stanowiącym jej integralną część. Sądy administracyjne uprawnione są do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowanych przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. W pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć czy kwestionowany przez stronę skarżącą akt może zostać poddany takiej kontroli sądowoadministracyjnej. Zaskarżona uchwała niewątpliwie nie jest decyzją ani postanowieniem, które to akty wymienione są w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Sporny akt nie kwalifikuje się także do żadnej z kategorii określonych w pkt 4-7, nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej a dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż nie nakłada na jej adresatów żadnych obowiązków ani też żadnych przywilejów, uprawnień (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), nie stanowi także interpretacji przepisów prawa podatkowego (art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.). Nie jest to również akt prawa miejscowego, wskazany w pkt 5, ponieważ nie jest to akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej. Sporny dokument nie spełnia także przesłanek, które pozwoliłyby zakwalifikować go do kolejnej grupy określonego w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., ponieważ wspólną ich cechą jest to, że podejmowane są w sprawach z zakresu administracji publicznej i przyjmują formę uchwały lub zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym zawierające regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i innych jednostek, akty budżetowe, jak i o charakterze indywidualnym. Ostatecznie, zaskarżona uchwała nie kwalifikuje się także do aktów wymienionych w pkt 7, gdyż nie jest aktem nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Analiza powołanego przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. nie pozwoliła więc na zakwalifikowanie zaskarżonego aktu do żadnej z wymienionych w nim kategorii. Jako podstawę prawną wydania spornej uchwały Rada Powiatu w B. wskazała przepis art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz przepisy art. 223 § 1 i art. 229 pkt 4 K.p.a. I tak zgodnie z art. 223 § 1 K.p.a. organy państwowe, organy samorządu terytorialnego i inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych - rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości. Ponadto stosownie do treści art. 229 pkt 4 K.p.a. jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 jest rada powiatu. Ustawodawca wskazuje w art. 227 K.p.a., iż przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga złożona przez skarżącego na działalność starosty kwalifikuje się do tej kategorii skarg, bowiem skarżący wskazuje w niej na nienależyte i przewlekłe działania organu. Tak też została potraktowana przez [...] Urząd Wojewódzki w Ł., który przekazał ją do rozpatrzenia organowi właściwemu tj. Radzie Powiatu w B., zgodnie z unormowaniem przepisu art. 229 pkt 3 K.p.a. Rada Powiatu po rozpatrzeniu złożonej skargi podjęła uchwałę w tym zakresie. Tym samym zaskarżona uchwała została wydana jako wynik rozpatrzenia wniesionej skargi, zatem jako wynik postępowania skargowego zapoczątkowanego przez skarżącego. Postępowanie takie jest postępowaniem jednoinstancyjnym, o charakterze uproszczonym i kończy się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia skargi. W niniejszej sprawie to zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi przybrało formę uchwały, ponieważ w tej formie prawnej Rada Powiatu jako organ kolegialny podejmuje rozstrzygnięcia i przedstawia stanowiska. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2001r., wydanym w sprawie o sygn. akt I SA 2668/00, (Lex nr 54426) rozpatrzenie skarg wnoszonych na podstawie art. 227 K.p.a. nie następuje w formach wymienionych w art. 16 ust. 1 ustawy o NSA, co nie dotyczy skarg, do których rozpoznania są właściwe rady gmin, powiatów oraz sejmików województw. Te organy bowiem we wszystkich sprawach należących do ich właściwości podejmują uchwały. Jednakże uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako forma prawna działania. Orzeczenie powyższe zachowuje aktualność także w obowiązującym stanie prawnym. Uchwała wydana w trybie skargowym, jako wynik kończący tego postępowania nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wykształcone w tej materii orzecznictwo jednoznacznie wskazuje, iż postępowanie skargowe i akt kończący to postępowanie nie są przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W wyroku z dnia 9 grudnia 1999 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III SAB 7/99 (ONSA 2001 1 poz. 27) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż ocena prawidłowości postępowania skargowego prowadzonego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. "Skargi i wnioski" nie podlega kognicji sądownictwa administracyjnego. Kognicji tej nie podlega także ocena, czy organ prowadzący postępowanie skargowe załatwił skargę w zakreślonym w przepisach K.p.a. terminie, to znaczy czy w terminie udzielił odpowiedzi na tę skargę. W postanowieniu z dnia 7 grudnia 2004r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 193/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził, iż do skarg i wniosków uregulowanych w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a skarga jako niedopuszczalna, zgodnie z przepisem art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a, podlega odrzuceniu (Lex nr 165916). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 7 grudnia 2006r., wydanym w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1785/06 (Lex nr 320599), stwierdzając, iż do skarg i wniosków uregulowanych w dziale VIII K.p.a. nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a skarga wniesiona w tym trybie, jako niedopuszczalne podlega odrzuceniu. Z tych wszystkich względów na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w postanowieniu. m.o.