II SA/Łd 174/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi E. M., W. M., D. M., M. M., D. U., B. U. i S. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogi publiczne 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących E. M., W. M., D. M., M. M., D. U., B. U. i S. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy B. od decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...], o ustaleniu odszkodowania na rzecz W. i E. małżonków M., M. i D. małżonków M., S. O. oraz B. i D. małżonków U. za działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr 368/184 o pow. 5,9613 ha, położoną w obrębie K., gminie B., wydzieloną pod drogę publiczną decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...], znak: [...] oraz zobowiązaniu Gminy B. do wypłaty odszkodowania w ww. kwocie w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego – uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W sprawie ustalony został następujący stan faktyczny: Decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 96 ust. 1 i art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., nr 261 poz. 2603 ze zm.), zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie K., gminie B., oznaczonej jako działka nr 368 o pow. 36,99 ha. Zgodnie z pkt 2 tej decyzji wydzielono w wyniku podziału działkę oznaczoną nr 368/184 o pow. 5,9605 ha, przeznaczoną pod drogę gminną. Działka nr 368/184 przeszła z mocy prawa na własność Gminy B. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna tj. z dniem [...]. Wnioskiem z dnia [...] E. i W. M., D. i M. M., S.O. oraz D. i B. U., wystąpili do Starosty [...], wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość, podnosząc, iż odszkodowania tego nie uzyskali w drodze uzgodnień z Gminą. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...], powołano rzeczoznawcę majątkowego – J. G., posiadającą uprawnienia zawodowe nr 4390 do sporządzenia w formie operatu szacunkowego opinii o wartości działki nr 368/184, zajętej pod drogę publiczną. W dniu 17 września 2013r., został sporządzony operat szacunkowy, określający wartość ww. działki na kwotę 510.000,00 zł. Na skutek wniesionych przez byłych współwłaścicieli uwag do sporządzonego operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy przesłał "Uzupełnienie i sprostowanie do operatu szacunkowego, w którym dokonano sprostowania oczywistych omyłek pisarskich oraz uzupełniono opis analizy rynku lokalnego o nieruchomości gruntowe budowlane o powierzchniach mniejszych niż 5000 m2. W dniu 12 marca 2014r., przeprowadzono rozprawę administracyjną, na której obecni współwłaściciele podnieśli, iż nieruchomości porównawcze wskazane w operacie szacunkowym nie mają przeznaczenia pod budownictwo mieszkaniowe a transakcje przyjęte do wyceny nie są porównywalne z nieruchomością wycenianą. W związku z uwzględnieniem uwag złożonych na rozprawie administracyjnej, rzeczoznawca majątkowy sporządziła w dniu 28 marca 2014r. nowy operat szacunkowy, w którym oszacowała wartość ww. działki na kwotę 681.000,00 zł. Jednocześnie operat szacunkowy z dnia 17 września 2013r. został przezeń wycofany z obrotu prawnego. Rzeczoznawca majątkowy, posiadający uprawnienia zawodowe nr 4390 stwierdził, iż wobec braku podobnych do przedmiotu wyceny nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne na rynku lokalnym i regionalnym wartość rynkowa działki gruntu nr 368/184 została oszacowana na podstawie gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, bowiem takie przeznaczenie przeważa wśród gruntów przyległych do przedmiotowej działki. Mając na uwadze wielkość powierzchni wycenianej działki do analizy wybrano nieruchomości gruntowe, przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe o powierzchniach większych od 5000 m2. Dodatkowo, jak wskazała rzeczoznawca majątkowy, w treści operatu szacunkowego, przeprowadzono również analizę nieruchomości budowlanych o powierzchni poniżej 5000 m2. Rzeczoznawca majątkowy po dokonaniu analizy rynku stwierdził, iż wielkość powierzchni nieruchomości w sposób istotny wpływa na jej wartość, zatem nieruchomości o tak znacznie zróżnicowanych powierzchniach nie są nieruchomościami podobnymi w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce gruntami (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 518), powoływanej dalej także jako u.g.n. a zatem nie są nieruchomościami porównywalnymi. Przy piśmie z dnia 30 kwietnia 2014 r., byli współwłaściciele wnieśli o uznanie, iż operat szacunkowy z dnia 28 marca 2014r., został sporządzony sprzecznie z obowiązującymi przepisami i zasadami w zakresie wyceny nieruchomości drogowych, bowiem przy budowie drogi wielkość (dla wyceny wywłaszczanych działek) nie ma znaczenia, natomiast decydujące znaczenie ma przeznaczenie terenu. Do pisma wnioskodawcy załączyli m.in. operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. W. (uprawnienia nr 409) oraz kopie aktów notarialnych na potwierdzenie przyjęcia do wyceny przez rzeczoznawcę J. G. nieruchomości o przeznaczeniu rolnym, a nie budowlanym. Z kolei pismem z dnia 30 kwietnia 2014r. Gmina oświadczyła, że uznaje operat z dnia 28 marca 2014r., autorstwa J. G. za wykonany zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa. Jednocześnie gmina wniosła o skorygowanie tego operatu przez dokonanie przeliczenia szacowanej wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu jak najbardziej aktualnych transakcji, pomijając transakcje z 2010r. lub przyznanie odszkodowania w kwocie wskazanej w operacie tegoż autora z dnia 17 września 2013r. Wraz z pismem z dnia 22 lipca 2014r. wnioskodawcy przesłali do organu kopie kilku decyzji o ustaleniu przez Starostę [...] odszkodowań za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne na terenie powiatu [...], gdzie cena za 1m2 gruntu wynosiła między 34,08 zł a 43,98 zł. Mając na uwadze zarzuty stron postępowania do operatu szacunkowego z dnia 28 marca 2014r., jak również wyjaśnienia autora tego operatu Starosta [...] postanowieniem z dnia [...], nr [...], powołał nowego biegłego rzeczoznawcę majątkowego A.P. o uprawnieniach nr [...]. W dniu 25 sierpnia 2014r. rzeczoznawca sporządziła nowy operat szacunkowy, do którego zastrzeżenia wniosła Gmina B., zarzucając przyjęcie rażąco zawyżonej ceny 1m2 gruntu szacowanej nieruchomości, co przełożyło się na jej zbyt wygórowaną wartość. W odpowiedzi na zarzuty gminy rzeczoznawca poinformował, że pod dokonaniu analizy rynku lokalnego stwierdzono, że w badanym okresie nie występowały transakcje nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym w obrocie wolnorynkowym nabywanych w drodze cywilnoprawnej. W związku z tym zdecydowała rozszerzyć rynek lokalny tego typu nieruchomości do rynku regionalnego. Wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości obliczono zatem na podstawie porównania cen transakcyjnych niezabudowanych nieruchomości gruntowych, przeznaczonych na cele budowy dróg, jakie miały miejsce na regionalnym rynku nieruchomości w okresie trzech lat. W motywach rozstrzygnięcia organu I instancji podniesiono, że opinia rzeczoznawcy J. G. o uprawnieniach nr 4390 nie mogła zostać uznana za dowód w sprawie, bowiem nie spełnia wymogów wynikających z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) i nie było możliwe określenie na jego podstawie odszkodowania należnego byłym współwłaścicielom. Mając na uwadze powyższe ponownie zlecono wycenę tym razem rzeczoznawcy majątkowemu posiadającemu uprawnienia zawodowe nr [...]. W opinii sporządzonej w formie operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość działki nr 368/184 na kwotę 1.638.761 zł. Organ I instancji wskazał, iż, w jego ocenie, opinia rzeczoznawcy majątkowego zgodna była w pełni z obowiązującymi przepisami prawa, a wartość w niej ustalona odpowiadała wartości rynkowej przejętej nieruchomości, dlatego opinia ta stanowiła podstawę ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Organ I instancji wskazał również, że w związku z przeprowadzoną w roku 2011 modernizacją ewidencji gruntów i budynków dla obrębu K., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego pod poz. 173 nastąpiła zmiana powierzchni działki ewidencyjnej nr 368/184 z powierzchni 5,9605 ha na powierzchnię 5,9613 ha i taką powierzchnię przyjęto do wyceny. W odwołaniu od decyzji organu I instancji Gmina B. zarzuciła nieuwzględnienie całości przedstawionego materiału dowodowego, dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, brak wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przyjmując wartość nieruchomości, pominięcie operatów szacunkowych z dnia 17 września 2013r. oraz z dnia 28 marca 2014r., sporządzonych przez rzeczoznawcę J. G. oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, zebranego w sprawie, w tym pominięcie stanowiska Gminy B., wyrażanego w piśmie z dnia 30 kwietnia 2014r. co do operatu z dnia 28 marca 2014r., a także sporządzenie dwóch operatów szacunkowych na potrzeby ustalenia i wypłaty odszkodowania przez Gminę B. bez uzasadnionej przyczyny i przyjęcie, iż operat z dnia 28 marca 2014r. został sporządzony w sposób niewłaściwy i sprzeczny z prawem. Po rozpatrzeniu ww. odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...], Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśnił zasady określania wartości nieruchomości i wskazał, że kwestia określenia wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne została uregulowana w § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – powoływanego dalej jako: "rozporządzenie". Wojewoda dodał, że w przedmiotowej sprawie, na dzień orzekania o podziale tj. dzień [...], obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Nr X/108/2003 Rady Gminy B. z dnia 28 października 2003r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2003r., Nr 331, poz. 2801), zmieniony uchwałą Nr XIII/112/2011 Rady Gminy B. (Dz. Urz. Woj. [...]ego z 2011r., nr 331, poz. 3307). Zgodnie z ww. planem miejscowym działka nr 368/184 oznaczona jest na rysunku planu symbolem od 3 KD1/2 do 16KD1/2 - projektowane ulice dojazdowe. Organ II instancji stwierdził zatem, że w zaistniałych okolicznościach zastosowanie ma przepis zawarty w § 36 ust. 4 w sprawie wyceny, nakazujący przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości możliwe będzie przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W świetle treści tego przepisu przyjąć należy że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Organ odwoławczy wskazał, że kryterium powierzchni nieruchomości może determinować jej podobieństwo z nieruchomością będącą przedmiotem wyceny tylko wtedy, gdy rzeczoznawca majątkowy uzna, że cecha taka wpływa na wartość nieruchomości na badanym rynku transakcyjnym. Zakres obowiązków biegłego ma związek z jego wiedzą specjalną, dlatego też zarówno organy, jak i sąd nie mają uprawnień do kwestionowania ustaleń biegłego w obszarze zastrzeżonym dla jego wiedzy specjalnej. W związku z tym Wojewoda zarzucił organowi I instancji, że mimo iż przyjął za dowód w sprawie sporządzony operat szacunkowy, po uwagach złożonych przez strony nagle się z tego wycofał i zlecił sporządzenie nowej wyceny. Według organu II instancji, taka sytuacja była niedopuszczalna tym bardziej, iż operat szacunkowy z dnia 28 marca 2014r., nadal stanowił dowód w sprawie i nie został wycofany z obrotu prawnego. Powyższe doprowadziło do sytuacji, iż w obrocie prawnym funkcjonowały dwa operaty szacunkowe dla tej samej nieruchomości, a oszacowane wartości diametralnie się od siebie różnią. Jeżeli zatem, w przekonaniu organu I instancji, wykonany operat szacunkowy budził wątpliwości należało rozważyć możliwość jego oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, mając wszakże na uwadze to, iż w przypadku gdy operat szacunkowy oraz złożone wyjaśnienia przez biegłego na żądanie organu nadal są kwestionowane na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Powołując się na zasady postępowania administracyjnego w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy i oceny dowodów Wojewoda stwierdził, że analiza postępowania administracyjnego, jakie toczyło się w niniejszej sprawie przed organem I instancji, prowadzi do wniosku, że kontrolowane postępowanie administracyjne dotknięte jest uchybieniami, które prowadzą do uchylenia decyzji. W ocenie Wojewody [...] ustalenia faktyczne dokonane przez organ administracji nie spełniały wymogów określonych art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ II instancji wskazał, że operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości. Zdaniem Wojewody, decyzja Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto zawiera błędne pouczenie co do terminu wypłaty odszkodowania. Zwrócono także uwagę na kwestię powierzchni wywłaszczonej działki, bowiem zapisy w decyzji podziałowej jak i księdze wieczystej wskazują na pierwotną powierzchnię i nie zostały one w żaden sposób sprostowane. Wskazano również, że organ I instancji nie wyjaśnił kwestii pełnomocnictw dla W. M. oraz S.O. do występowania w imieniu pozostałych byłych współwłaścicieli. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyli E. i W. M., D. i M. M., D. i B. U. oraz S.O., zarzucając: 1. obrazę art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...] oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji nie była wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a sprawa została wyjaśniona w stopniu wystarczającym do jej merytorycznego rozstrzygnięcia; 2. obrazę art.80 i art.138 § 2 k.p.a. w związku z Art. 107 § 2 i § 3 k.p.a. poprzez: a) brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakichkolwiek ustaleń, które zawierałyby jednoznaczne wskazanie faktów, które organ II instancji uznał za udowodnione z podaniem przyczyn, z powodu których uznał je za wiarygodne oraz powodów wobec zaistnienia których, odmówił wiarygodności pozostałym dowodom; b) brak jakichkolwiek wskazań i zaleceń dla organu l instancji, dotyczących tego czy i jakie dowody należy przeprowadzić przy ponownym rozpoznaniu sprawy w trakcie postępowania przed Starostą [...], w szczególności w zakresie skorzystania z uzupełniającej opinii biegłego z zakresu szacowania nieruchomości; c) pominięcie w motywach pisemnych zaskarżonej decyzji innych dowodów, w szczególności opinii biegłej A. P. i pism procesowych wnioskodawców, w których ich autorzy przedstawili zarzuty odnoszące się do obu opinii J. G.; 3. obrazę art. 138 § 2 k.p.a., w związku z art. 128 k.p.a., poprzez wskazywanie takich uchybień z zakresu postępowania, które nie były w ogóle podnoszone przez odwołującego, tj. Gminę B., co jednoznacznie stanowi naruszenie art. 8 k.p.a.; 4. obrazę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niewydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności w postaci opinii biegłego ds. szacowania nieruchomości, biegłej Agaty P. upoważniał i jednocześnie obligował organ odwoławczy do wydania decyzji merytorycznej nie zaś kasatoryjnej; 5. obrazę przepisów art. 75 § 1, art.77 § 1-3 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie uzupełniającego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w sytuacji, gdy organ odwoławczy stanął na stanowisku, że sprawa nie została wyjaśniona w stopniu dostatecznym do jej rozstrzygnięcia, w szczególności w zakresie w jakim Starosta przeprowadził dowód z uzupełniającej opinii biegłego ds. szacowania nieruchomości. Obligowało to Wojewodę do skorzystania z opinii uzupełniającej; 6. obrazę art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji uchylającej i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi l instancji, co w rezultacie może doprowadzić do niczym nieuzasadnionego wydłużenia terminu rozstrzygnięcia sprawy i w konsekwencji będzie skutkować podważeniem zaufania uczestników niniejszego postępowania do organów administracji publicznej; 7. obrazę art. 32 k.p.a. w zw. z art. 33 § 1-3 k.p.a. poprzez podważenie złożonego do akt sprawy pełnomocnictwa udzielonego W. M., w sytuacji w której wnioskodawcy nie składali odwołania od decyzji organu i instancji i nie podnosili zarzutu wadliwej reprezentacji i niemożności obrony swoich spraw, zaś pełnomocnictwo odpowiada prawu; 8. obrazę art. 157 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zlecenie oceny operatu biegłej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w sytuacji, gdy ani wnioskodawcy ani też Gmina B. takiej weryfikacji i kontroli opinii się nie domagali; 9. obrazę art. 151-155 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez danie wiary i mocy dowodowej opinii biegłej J. G., w sytuacji, gdy jest ona obarczona licznymi mankamentami, które szczegółowo zostały wskazane w pismach procesowych wnioskodawców z dnia 30 kwietnia 2014r. i 28 maja 2014r. oraz w motywach pisemnych decyzji Starosty [...]. Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i zasądzenie od uczestnika postępowania na rzecz wnioskodawców zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy postępowania a w konsekwencji również normy prawa materialnego w stopniu skutkującym jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003r., sygn.akt IV SA 1496/02, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2 grudnia 1999r., sygn.akt I SA 632/99, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27 października 1999r., sygn.akt I SA 2127/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Szczecinie z dnia 25 maja 2014r., sygn.akt I SA/Sz 1255/13, w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014r., sygn.akt IV SA/Po 152/14, w Łodzi z dnia 4 września 2013r., syg.akt II SA/Łd 560/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za nieprawidłowe, w każdym zaś razie za nienależycie uzasadnione. Wojewoda [...], uzasadniając rozstrzygniecie, dokonał krytycznej analizy motywów decyzji Starosty [...], polemizując z wyrażonym w jej uzasadnieniu stanowiskiem w zakresie oceny sporządzonych operatów szacunkowych. Jednocześnie nie wskazano takiego naruszenia przepisów postępowania, którego dopuścić się miał organ I instancji, a które wiązałoby się z koniecznością wyjaśnienia zakresu spawy, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przepis art. 138 § 2 k.p.a., określając uprawnienia kasacyjne organu odwoławczego wymaga natomiast, by decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy wskazał na wadliwość postępowania prowadzonego przez Starostę [...], który "mimo iż przyjął za dowód w sprawie sporządzony operat szacunkowy, po uwagach złożonych przez strony nagle się z tego wycofał i zlecił sporządzenie nowej wyceny. W przekonaniu Wojewody [...] taka sytuacja jest niedopuszczalna tym bardziej, iż operat szacunkowy z dnia 28 marca 2014r., nadal stanowi dowód w sprawie i nie został wycofany z obrotu prawnego". Zdaniem organu odwoławczego, "ustalenia faktyczne dokonane przez organ administracji nie spełniają wymogów, określonych w art. 7, 77 i 80 k.p.a.", choć nie podano jakie ustalenia organ ten winien poczynić, by wskazanym regułom zadośćuczynić. Dodatkowo podniesiono również, że "organ I instancji nie wyjaśnił kwestii pełnomocnictw" oraz powierzchni wywłaszczonej działki – innej w decyzji podziałowej i księdze wieczystej innej natomiast w uchylonym rozstrzygnięciu. Przytoczone powyżej wywody, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie wskazują po pierwsze w jakim zakresie dostrzeżone uchybienia procesowe rodzą konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia, po wtóre nie wskazują również z jakich przyczyn wady te nie mogły być sanowane przez organ odwoławczy. Jeśli zaś, w ocenie organu odwoławczego, sporządzenie kolejnej opinii biegłego było wadliwe, bowiem poprzednio sporządzony operat szacunkowy "stanowi dowód w sprawie i nie został wycofany z obrotu prawnego", obowiązkiem organu odwoławczego było dokonanie jego oceny i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Przy założeniu natomiast, że w sprawie sporządzone zostały trzy różne operaty szacunkowe, przez co konieczna jest ich weryfikacja, zachodziły wszelkie przesłanki do zwrócenia się przez organ do samorządu rzeczoznawców o dokonanie kontroli sporządzonych operatów w trybie art. 157 ust. 4 u.g.n. Nic przy tym nie stało na przeszkodzie, by stosowny wniosek w tym przedmiocie złożony został w toku postępowania odwoławczego. Dopiero zaś negatywna ocena obu sporządzonych przez biegłych operatów i związana z tym utrata charakteru opinii o wartości nieruchomości, stanowiłaby podstawę do wydania decyzji kasacyjnej. Wskazać przy tym należy, że konkluzję organów, jakoby operat przedłożony przez strony był nieprzydatny i nie mógł być brany pod uwagę w postępowaniu odszkodowawczym, uznać trzeba za wadliwą. Art. 156 u.g.n. stanowi bowiem o operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego (osobę legitymującą się stosownymi uprawnieniami zawodowymi). Biegłym jest natomiast tylko taki rzeczoznawca, który został powołany przez organ lub sąd. Nie oznacza to wszakże, że inny rzeczoznawca nie może sporządzić operatu w tej samej sprawie. Dowód taki nie będzie miał jedynie charakteru opinii biegłego, będzie natomiast dowodem o charakterze prywatnym, co oznacza, że organ będzie miał obowiązek ocenić go tak jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie. Skoro zaś w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że strona, która kwestionuje sporządzony w toku postępowania operat szacunkowy może złożyć kontroperat, oznacza to, że dowód ten nie może być przez organ pominięty. Innymi słowy celem kontroperatu jest wykazanie nieprawidłowości przy sporządzaniu operatu przez biegłego, przy czym samo sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości, nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia innego operatu (art. 157 ust. 2 u.g.n.). Wydaje się zatem, że wskazywana przez Wojewodę [...] w motywach zaskarżonej decyzji potrzeba zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 u.g.n., w świetle treści przedłożonego przez skarżących kontroperatu, znajdowała uzasadnienie. Konkluzja ta nie uzasadniała wszakże, jak wyżej wskazano, uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznani. Dodatkowo podkreślenia wymaga, co trafnie podnoszą skarżący, że zaskarżona decyzja nie zawiera żadnych wskazań dla organu I instancji co do dalszego postępowania, zupełnie abstrahując przy tym, że w sprawie sporządzony został kolejny operat szacunkowy, mający walor opinii biegłego. Nie sposób też podzielić stanowiska, że wystąpienie o ocenę sporządzonych operatów szacunkowych zależy wyłącznie od inicjatywy stron postępowania. Wobec rozbieżnych operatów szacunkowych, sporządzonych na potrzeby wyceny tej samej nieruchomości, ustawowych ograniczeń w zakresie oceny prawidłowości ich sporządzenia (art. 157 ust. 2 u.g.n.) oraz powinności dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wniosek ten uznać należy za nieuprawniony. Nie uzasadniają też wydania decyzji kasacyjnej, bliżej niesprecyzowane zresztą, wątpliwości, co do udzielonych w toku postępowania pełnomocnictw czy też rozbieżności powierzchni działki, podlegającej wycenie. Pomijając bowiem ocenę rzeczywistości i istotności owych uchybień, nic nie stało na przeszkodzie, by zostały one wyeliminowane przez Wojewodę w toku postępowania odwoławczego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy w pierwszej kolejności, iż dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Przedwczesna, a w świetle sformułowanych powyżej poglądów prawnych, również niedopuszczalna byłaby zatem merytoryczna ocena stanowiska organów w zakresie prawidłowości sporządzonych przez biegłych operatów szacunkowych. Kwestia natomiast długotrwałości postępowania administracyjnego, nie stanowi, co do zasady, istotnego kryterium oceny legalności kontrolowanej decyzji. Zasadniczo bowiem stronie służą odrębne środki do zwalczania ewentualnej przewlekłości postępowania administracyjnego. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2014r., sygn..akt II OSK 55/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Wskazane wyżej wady zaskarżonej decyzji rodziły natomiast potrzebę wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem Wojewoda [...] w sposób nieuprawniony zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Z uwagi na kasacyjny charakter zaskarżonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i nienadającej się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano zaś rozstrzyganie w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art.152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a., zasądzając ich zwrot na rzecz skarżących solidarnie w wysokości równiej uiszczonemu przezeń wpisowi sądowemu. Prowadząc ponownie postępowanie odwoławcze, Wojewoda [...] winien należycie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, podejmując stosowne rozstrzygnięcie, przy uwzględnieniu sformułowanych powyżej poglądów prawnych oraz uzasadnić je zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. ms