II SA/Łd 1758/03

Dnia 21 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, p.o. Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy w G. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego przekazania nieruchomości stanowiącej własność gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku II SA/Łd 1758/03 U z a s a d n i e n i e Uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rada Gminy G., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.), wyraziła zgodę na nieodpłatne przekazanie Parafii Rzymsko-Katolickiej w G. nieruchomości stanowiącej własność Gminy, oznaczonej jako działka nr 66, o pow. 0,82 ha, położonej w obrębie geodezyjnym K., dla której prowadzona jest przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w R. księga wieczysta KW [...]. Powyższą uchwałę Wojewoda [...] zaskarżył w dniu 18 listopada 2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego i wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że w związku z podjęciem tej uchwały, pismem z dnia 3 października 2003 r. organ nadzoru zwrócił się do uchwałodawcy o wskazanie merytorycznych przepisów ustawowych, w oparciu o które Rada umożliwiła nieodpłatne przekazanie nieruchomości na rzecz ww. Parafii. Pismem z dnia 10 października 2003 r. Przewodniczący Rady Gminy G. poinformował, że powyższa uchwała ma podstawę prawną w przepisach art. 6 i art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami(tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), zaś celem przekazania nieruchomości było zapewnienie warunków dla społeczności katolickiej do krzewienia i umacniania wartości chrześcijańskich poprzez wspólne przeżywanie i prowadzenie katechez oraz innych działań organizowanych przez Parafię. W toku kontroli legalności uchwały organ nadzoru stwierdził, iż uchwała ta jest sprzeczna z prawem. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość stanowiąca własność Gminy może być przedmiotem darowizny na cele publiczne. Przepis ten wprowadza dwuetapowe postępowanie, w którym pierwszy etap ma charakter publicznoprawny i polega na wyrażeniu przez radę gminy zgody na darowiznę, a drugi etap o charakterze cywilnoprawnym, polega na zawarciu umowy darowizny. Z redakcji tego przepisu wynika, iż powinien zostać sformułowany cel darowizny, którym ma być cel publiczny. Jego szczegółowe określenie następuje w umowie darowizny, co nie znaczy, że Rada Gminy podejmując uchwałę o wyrażeniu zgody na darowiznę jest zwolniona z jego określania. Pojęcie "celu publicznego", jakim posługuje się omawiana ustawa, w tym jej art. 13 ust. 2, nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można się odwoływać do potocznego, czy też ogólnego jego znaczenia. Przeciwnie, ustawodawca w art. 6 ustalił katalog celów publicznych w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest to katalog konkretny i zamknięty, a jego pkt 10 - "inne cele" – to tylko cele określone w odrębnych ustawach. Aby więc mówić o celach publicznych darowizny nieruchomości stanowiącej własność gminy, należy znaleźć cel wyrażony w art. 6 pkt 1-9 ustawy o gospodarce nieruchomościami albo cel określony jako publiczny w innej ustawie. Rada Gminy G. w swojej uchwale nie określiła żadnego celu publicznego akceptowanej przez siebie darowizny, zaś cele określone w cytowanym piśmie Przewodniczącego Rady Gminy nie stanowią celów publicznych w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę z dnia 27 lutego 2004 r. Rada Gminy G. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) nieruchomość może być (...) przedmiotem darowizny na cele publiczne (...). Owe cele publiczne wymienione są w art. 6 pkt 1-9 tej ustawy, mogą też być określone w innych ustawach (pkt 10). Przede wszystkim jednak podnieść należy, że cel publiczny to jedna z przesłanek warunkujących wywłaszczenie nieruchomości. Trudno jest przyjąć aby cel polegający na "krzewieniu i umacnianiu uniwersalnych wartości chrześcijańskich, prowadzenie katechez oraz innych działań prowadzonych przez parafię" (vide odpowiedź na skargę) uzasadniał odjęcie prawa własności w drodze wywłaszczenia. Nie można też abstrahować od aspektu podmiotowego ustawy, który określony został w art. 1 pkt 1 w ten sposób, że własnością publiczną jest własność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego. Sąd w tym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 8 listopada 2000 r., sygn. akt I S.A. 1986/99, iż cele publiczne to takie, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są podmioty reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. Dodatkowo tylko podnieść należy, że rację ma strona skarżąca, iż zaskarżona uchwała nie wskazała żadnego celu publicznego zaaprobowanej darowizny, zaś ustawa o gospodarce nieruchomościami wymaga określenia konkretnego celu publicznego. Z powyższych względów, na podstawie art. 147 § 1, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) i art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.