II SA/Łd 1799/03

Dnia 2 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska /spr./, Sędziowie NSA Janusz Furmanek, p.o. Sędziego WSA Monika Krzyżaniak, Protokolant referendarz sądowy Ewa Alberciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2004 roku sprawy ze skargi Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów w Ł. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę. TG Decyzją z dnia [...] Nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w Ł., po rozpatrzeniu odwołania Zrzeszenia Właścicieli i Zarządców Domów, utrzymał w mocy decyzję Nadinspektora Pracy z dnia [...] Nr [...] orzekającą o odmowie zmiany decyzji Nr 1,2 i 3 zawartych w nakazie z dnia [...] – w sprawie zapewnienia wymaganej minimalnej wysokości pomieszczeń biurowych, w których zorganizowano stanowiska pracy stałej. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1362 ze zm.). Z załączonych akt administracyjnych wynika, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach 8 i 22 października oraz 18 listopada 2002 r. w Zrzeszeniu Właścicieli i Zarządców Domów w Ł., ul. A. 17 inspektor pracy stwierdził, że pomieszczenia stałej pracy zlokalizowane na II piętrze nie spełniają warunków technicznych dotyczących wysokości. Wysokość w pomieszczeniach windykatorów, głównej księgowej oraz rachunkowości wynosi od 2,1 m do 2,3 m. Decyzjami nr [...], [...] i [...] zawartymi w nakazie z dnia [...] nr rej. [...], Inspektor Pracy nakazał pracodawcy, usunięcie stwierdzonych uchybień poprzez: zapewnienie pracownikom wykonującym pracę w pomieszczeniu windykatorów pomieszczenia odpowiadającego warunkom technicznym dotyczącym wysokości pomieszczeń pracy stałej (decyzja nr [...]), zapewnienie pracownikom wykonującym pracę w pomieszczeniu rachunkowości pomieszczenia odpowiadającego warunkom technicznym dotyczącym wysokości pracy stałej (decyzja nr [...]), zapewnienie pracownikom wykonującym pracę w pomieszczeniu głównej księgowej pomieszczenia odpowiadającego warunkom technicznym dotyczącym wysokości pomieszczeń pracy stałej (decyzja nr [...]) - w terminie do 31 marca 2003 r. Od powyższych decyzji Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów w Ł. nie wniosło odwołania, natomiast w dniu 31 marca 2003 r. złożyło wniosek o uchylenie nakazu w punkcie 1,2,3 lub zaakceptowanie przez Państwową Inspekcję Pracy istniejących warunków pracy. Zrzeszenie podniosło, że budynek, którego dotyczą decyzje został wybudowany w 1926 r. a, przed 1992 r. w budynku tym funkcjonowały biura Przedsiębiorstwa Geodezyjno –Kartograficznego. Podkreślało, że wynajęło biuro przy ul. A. nr 17 w 1992 r., a więc w czasie, kiedy nie obowiązywał przepis § 72 ust.1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140), na podstawie którego inspektor pracy wydał decyzje. Stwierdziło, że nie ma możliwości spełnienia wymogów w zakresie poprawy wysokości pomieszczeń znajdujących się na drugim piętrze, gdyż przeprowadzenie remontu i podwyższenie dachu (o 39 cm) jest fizycznie niemożliwe do wykonania. Decyzją z dnia [...] nr rej. [...] wydaną na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a. organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku. Uzasadniając rozstrzygnięcie podniósł, że wnioskodawca nie podważył ustaleń dokonanych w trakcie kontroli, podstawa prawna decyzji jest adekwatna do ustalonego stanu faktycznego, a informacja dotycząca przejęcia przedmiotowych pomieszczeń do użytkowania przez Zrzeszenie w roku 1992 nie wnosi do sprawy wartości merytorycznych. Wymagana wówczas wysokość tych pomieszczeń wynosiła minimum 2,70 m. i została określona w § 95 ust. 1 zarządzenia Ministra Budownictwa i Materiałów Budowlanych z 29.06.1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. nr 10, poz. 44). Organ I instancji podkreślił, że nie należy do jego kompetencji przystawanie na stan bezprawny. W odwołaniu Zrzeszenie wnosiło o uchylenie decyzji nr [...], [...] i [...] zawartych w nakazie inspektora pracy ponownie podnosząc argumenty zawarte we wniosku. Rozpoznając powyższe odwołanie Okręgowy Inspektor Pracy wyjaśnił, że decyzje nr [...], [...] i [...] zawarte w nakazie Inspektora Pracy z dnia [...] Nr rej. [...] zostały wydane na podstawie § 20 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26.09.1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. nr 129, poz. 844). Przepisy rozporządzenia - poza wymienionymi w § 116 (§ 20 nie jest tam wymieniony) - dotyczą wszystkich zakładów pracy, niezależnie od tego kiedy powstały. Stosownie do § 20 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wysokość pomieszczenia stałej pracy nie może być mniejsza niż 3 m w świetle - jeżeli w pomieszczeniu nie występują czynniki szkodliwe dla zdrowia. Przepisy rozporządzenia przewidują możliwość obniżenia tej wysokości do 2,5 m w świetle w przypadku zastosowania klimatyzacji - pod warunkiem uzyskania zgody państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego (§ 20 ust. 2 i 3). Zgodnie z § 20 ust. 4 pkt 1 wysokość pomieszczenia czasowej pracy nie może być mniejsza niż 2,2 m w świetle - jeżeli w pomieszczeniu nie występują czynniki szkodliwe dla zdrowia. W myśl § 20 ust. 5 rozporządzenia, w pomieszczeniach o stropie pochyłym wymagania dotyczące wysokości stosuje się do średniej wysokości pomieszczenia, przy czym w najniższym miejscu wysokość pomieszczenia nie może być mniejsza w świetle niż 1,9 m. Wynika z powyższego, że pomieszczenia, których dotyczą nakazowe decyzje nie spełniają wymagań określonych w § 20 rozporządzenia nie tylko dla pomieszczeń stałej pracy, ale również dla pomieszczeń czasowej pracy. Organ II instancji wyjaśnił także, że stosownie do art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony należy do właściwego organu, który jest uprawniony do wydania decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że jest technicznie możliwe podwyższenie dachu budynku tak, aby uzyskać minimalną wysokość pomieszczeń pracy zgodną z przepisami rozporządzenia MpiPS, a także jest możliwe wykonanie nakazowych decyzji przez zapewnienie pracownikom innych pomieszczeń, spełniających wymagania przepisów prawa dotyczących wysokości pomieszczeń. Zrzeszenie ma interes w tym, aby zatrudniać pracowników w istniejących pomieszczeniach, ale nie leży w interesie społecznym (opartym na prawie interesie pracowników), aby pracownicy wykonywali pracę w pomieszczeniach, których wysokość jest mniejsza od minimalnej wysokości określonej w przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Interesu Zrzeszenia nie można uznać za słuszny, a tylko taki może przemawiać za uchyleniem decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. , ponieważ jest on sprzeczny z interesem społecznym. Organ II instancji stwierdził również, że uwzględnienie wniosku Zrzeszenia byłoby równoznaczne z ustanowieniem odstępstwa od przepisów § 20 rozporządzenia MPiPS, a do takiego działania organy Państwowej Inspekcji Pracy nie są uprawnione. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 25 listopada 2003 r. Zrzeszenie Właścicieli i Zarządców Domów wnosiło na podstawie art. 156 § l pkt l k.p.a. o uchylenie decyzji Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] i decyzji organu I instancji. Strona skarżąca podniosła, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego zawartych w art. 6,7,8,9 kpa, art. 77 kpa, art. 156 § l pkt. l kpa w związku z art. 81 ust. 4 ustawy prawo budowlane z 1994 r. i § 72 Rozporządzenia M.G.P.i B. z dnia 14. 12. 1994 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że od decyzji Państwowej inspekcji Pracy w Ł. nie zostały wniesione odwołania, ale przystępując do wykonania nakazów, Zrzeszenie dowiedziało się o trudnościach w zrealizowaniu nałożonych obowiązków . Dlatego złożyło wniosek do organu I instancji o zmianę decyzji i uchylenie nakazów, które okazały się niewykonalne, bowiem budynek został wybudowany w zgodzie z przepisami obowiązującymi w 1926 r. tj. w czasie jego budowy. Zdaniem strony skarżącej postępowanie w sprawie wymagającej decyzji organów nadzoru budowlanego winno być prowadzone w tych organach. Czynności kontrolne prowadzone przez Powiatowego Inspektora Pracy winny być zakończone wnioskiem o przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i ten organ powinien również wydać stosowne decyzje o doprowadzeniu pomieszczeń do zgodności z aktualnymi przepisami budowlanymi bądź uznać, że jest to niemożliwe . Dopiero po postępowaniu przeprowadzonym w organach nadzoru budowlanego Powiatowy Inspektor Sanitarny winien wydać swoje decyzje. W odpowiedzi na skargę, Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji z 27.10.2003 r. stwierdził, że uwzględnienie wniosku byłoby równoznaczne z ustanowieniem odstępstwa od przepisów § 20 rozporządzenia w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy wydanego na podstawie Kodeksu pracy , a nie odstępstwa od przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy Prawo budowlane. Kodeks pracy oraz powołane rozporządzenie stanowią samodzielną podstawę prawną do wydania decyzji. Na rozprawie w dniu 26.10.2004 r. pełnomocnik strony skarżącej popierał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest uzasadniona . Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1271 z późń. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( p.p.s.a.). W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004 r. dla obszaru województwa łódzkiego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz. U. z 2003 r. Nr 52 poz. 652). Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 wymienionej ustawy ( p.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził takiego naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi jest decyzja Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji wydaną w trybie art. 154 § 1 k.p.a. Jak podkreślał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, instytucja uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, przewidziana w art. 154 § 1 k.p.a., nie zastępuje instytucji odwołania jako środka zaskarżenia decyzji nieostatecznej ( np. wyrok NSA z 30.03.1999 r III S.A. 10/98 niepublikowany). Dlatego też zawarte we wniosku, odwołaniu , a następnie w skardze , merytoryczne zarzuty kierowane w istocie do decyzji [...],[...],[...] zawartych w nakazie z [...], nie mogły być przedmiotem ponownej oceny dokonywanej przez organy inspekcji pracy. Dopuszczalność zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych wydanych [...] organy inspekcji pracy mogły oceniać tylko w kontekście przesłanek art. 154 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. uzależniona jest od wykazania, iż za wyeliminowaniem decyzji ostatecznej z obrotu prawnego przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a więc przesłanki niezależne od prawnej poprawności decyzji ostatecznej, której wniosek dotyczy ( wyrok NSA z 10 .11.2000 r III SAB 91/99 ). Przepis art. 154 § 1 k.p.a. ma więc służyć ochronie słusznego interesu strony , ograniczeniu lub zniesieniu nałożonego na nią obowiązku . Troska o interes społeczny w takiej sytuacji sprowadza się do wyznaczenia granicy, do której dopuszczalne będzie uwzględnienie interesu strony. Jeżeli jednak rozstrzygnięcie ostateczne dokonane zostało w sferze ściśle określonej przez prawo, zmiana rozstrzygnięcia na postawie art. 154 § 1 k.p.a. nie jest możliwa. Nie jest także możliwe skorzystanie z przepisu art. 155 k.p.a. ( patrz S. Jędrzejewski glosa do wyroku NSA z 21 marca 1995 r. – OSP 1996/4/77 t.1) Możliwość zastosowania zarówno art. 154 jak i art. 155 kpa w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, iż zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Przepis art. 154 k.p.a. jako przepis procesowy nie może upoważniać do zlekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze słusznościowym, jakimi są interes społeczny lub słuszny interes strony. Uchylenie lub zmiana decyzji w oparciu o art. 154 kpa może więc mieć miejsce jedynie wtedy gdy w przepisie prawa materialnego przewidziano pewien “luz decyzyjny". Tylko w obszarze tego “luzu" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. W sytuacji natomiast gdy przepis prawa materialnego przewiduje w sposób sztywny i bezwarunkowy jakieś rozwiązanie, przepis ten nie ma zastosowania. Inny pogląd oznaczałby możliwość zmiany decyzji z naruszeniem prawa materialnego tylko w oparciu o względy słusznościowe , co jest rzeczą niedopuszczalną. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do możliwości zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w wyroku z dnia 1 marca 1996r. w sprawie III S.A. 362/95/Monitor Podatkowy nr 3 z 1997r. poz.78/, z dnia 13 grudnia 1996r. w sprawie III S.A. 1207/95/Lex nr 27431/, z dnia 17 grudnia 1997r. w sprawie III S.A. 988/96/Lex nr 35897/, z dnia 4 października 1999r. w sprawie IV S.A. 1434/97/Lex nr 48678/, z dnia 4 października 1999r. w sprawie IV S.A. 1459/97/Lex nr 47884/. Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych wyrokach. Jak trafnie oceniły organy administracji obu instancji, taka właśnie sytuacja zachodziła w rozpoznawanej sprawie. Przepis § 20 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy ( tekst jedn. Dz. U. z 2003 r Nr 169, poz. 1650) jednoznacznie stanowi w ust. 1 pkt 1 , że wysokość pomieszczenia stałej pracy , to jest pomieszczenia pracy, w którym łączny czas przebywania tego samego pracownika w ciągu jednej doby przekracza 4 godziny ( § 2 pkt 4 rozporządzenia ) , nie może być mniejsza niż 3 m. w świetle – jeżeli w pomieszczeniu nie występują czynniki szkodliwe dla zdrowia . Wysokość ta może być zmniejszona do 2,5 m w świetle pod warunkami określonymi w § 20 ust. 3 rozporządzenia i za zgodą państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego. Z treści rozporządzenie jednoznacznie wynika, że pomieszczenia o wysokości od 2,1 m. do 2,3 m. , tj. takie jakie znajdują się na II piętrze wynajmowanego przez Zrzeszenie budynku , nie mogą być wykorzystywane jako pomieszczenia stałej pracy pracowników. Uchylenie decyzji z dnia [...], jak o to wnosiła strona skarżąca, nakazującej zapewnienie pracownikom pomieszczeń stałej pracy, spełniających wymogi rozporządzenia, stanowiłoby naruszenie przepisów prawa. Sąd podziela także, zawartą w uzasadnieniu organu II instancji ocenę, że nie leży w interesie społecznym aby pracownicy Zrzeszenia wykonywali pracę w pomieszczeniach , których wysokość jest mniejsza od minimalnej, wynikającej z obowiązujących przepisów. Co oznacza brak słusznego interesu strony . Odnosząc się do pozostałych zarzutów należy uznać, że zarzut naruszenia przez organy administracji art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie jest zasadny. Przede wszystkim kierowany jest on do pierwotnych decyzji zawartych w nakazie z dnia [...], gdy przedmiotem postępowania jest decyzja wydana na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Niezależnie od tego wskazać można, że organy inspekcji pracy nie nakazywały przebudowy pomieszczeń windykatorów , rachunkowości i głównej księgowej lecz zapewnienie pracownikom wykonującym w nich pracę pomieszczeń, które będą spełniać wymogi co do wysokości ( min. 2,50 m). Wybór co do sposobu wykonania nakazu ( możliwe podniesienie dachu budynku czy przeniesienie pracowników do innych pomieszczeń ) pozostawiony został stronie. Ponieważ kwestie związane z techniczną możliwością przeprowadzenia przebudowy budynku wynajmowanego przez Zrzeszenie nie leżała w sferze zainteresowania Okręgowego Inspektora Pracy, zarzut naruszenia art. 6,7,8,9 i 77 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia tych okoliczności m.in. przed organami nadzoru budowlanego nie mógł być skuteczny. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę. TG