II SA/Łd 1874/02

Dnia 1 grudnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Referent-stażysta Marcin Stańczyk, po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi J.U. i H.U. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł, z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie samowolnego wykonania tarasu 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz J.U. i H.U. solidarnie kwotę 10 (dziesięć) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Łd 1874 / 02 U Z A S A D N I E N I E Decyzją Nr [...], z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie przepisu art. 138 par. l pkt. l w związku z art. 105 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. i H. małżonków U. od decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., z dnia [...] (znak: [...]) umarzającej, prowadzone na wniosek J. i H. małżonków U., postępowanie administracyjne dotyczące samowolnie wykonanego tarasu na dachu budynku garażowego usytuowanego na terenie nieruchomości położonej w B. przy ulicy A 50 a, stanowiącej własność W.T. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż w dniu 2 lutego 2000 roku Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego – na wniosek J.U. – dokonał oględzin naniesień budowlanych położonych na nieruchomości w B. przy ulicy A 50 a i stwierdził, że na terenie przedmiotowej nieruchomości, na dachu budynku garażowego wybudowanego w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] wykonano taras z barierką na ścianie usytuowanej w granicy działek. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję Nr [...] (znak: [...]) nakazującą likwidację tarasu, która w postępowaniu odwoławczym, decyzją Nr [...] z dnia [...] została uchylona przez organ II instancji, a sprawa skierowana do ponownego rozpatrzenia. Na skutek interwencji J. i H. małżonków U., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B, w dniu 18 lipca 2002 roku przeprowadził wizję lokalną na terenie przedmiotowej nieruchomości i stwierdził, że W.T. zlikwidowała taras na dachu budynku garażowego. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor w dniu [...] wydał decyzję Nr [...] umarzającą prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanego tarasu. Od przedmiotowej decyzji złożyli odwołanie J. i H. małżonkowie U. podnosząc w odwołaniu, iż nie satysfakcjonuje ich likwidacja tylko samego tarasu, bowiem poprzez wykonane samowolnie okno balkonowe nadal są przez sąsiada obserwowani i naruszana jest ich prywatność. Dlatego też domagają się likwidacji okna balkonowego przez które sąsiedzi wychodzą na stropodach garażu. Organ odwoławczy w dniu 18 października 2002 roku przeprowadził wizję lokalną na przedmiotowej nieruchomości, która potwierdziła fakt likwidacji tarasu wraz z barierką na dachu budynku garażowego, a także wypełnienie luksferami okna w ścianie budynku mieszkalnego w granicy działek. Potwierdzony został również fakt istnienia okna balkonowego wychodzącego na stropodach garażu. Biorąc pod uwagę zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy oraz zlikwidowanie tarasu na dachu budynku garażowego, potwierdzone także protokołem z wizji z dnia 18 października 2002 roku – organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanego tarasu została podjęta prawidłowo, bowiem zgodnie z art. 105 par. l k.p.a. postępowanie w sprawie podlega umorzeniu, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe. W przedmiotowej sprawie inwestor zlikwidował samowolnie wykonany taras, a więc przedmiot postępowania w sprawie tarasu już nie istnieje. Zatem zdaniem organu odwoławczego brak jest jednego z elementów stosunku materialnoprawnego, wobec czego zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 105 par. l k.p.a. jest nieodzowne. W związku z podniesionymi przez skarżących zarzutami oraz ustaleniami wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 18 października 2002 roku organ odwoławczy pokreślił, iż nie została dotychczas rozpatrzona sprawa samowolnie wykonanego w budynku mieszkalnym, okna balkonowego wychodzącego na stropodach garażu. Zauważyć przy tym należy, iż zgodnie z projektem budowlanym (załącznikiem do wydanego pozwolenia na budowę z dnia [...]) okazanym przez W.T. w miejscu wykonanego samowolnie okna balkonowego istniało zwykłe okno o wymiarach: 2,3 metra szerokości i 1,30 metra wysokości. W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. winien więc zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego wszcząć postępowanie w stosunku do popełnionej samowoli budowlanej i wydać w tej sprawie stosowną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż sprawy naruszania prywatności skarżących przez osoby trzecie, nie leżą w kompetencjach organów nadzoru budowlanego lecz winny być rozstrzygane na drodze postępowania cywilnego. W dniu 6 grudnia 2002 roku skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedli J. i H. małżonkowie U. domagając się nakazania W.T. - przestrzegania przepisów prawa budowlanego, zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...], - usunięcia okna balkonowego, przez które można wyjść na dach garażu, - odsunięcia budynku gospodarczego od granicy skarżących na odległość 3 metrów, bądź na inną odległość zgodną z prawem. Skarżący podnieśli, iż nie zostały wykonane dotychczas postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wydane w toku niniejszego postępowania. Przyznali, iż taras został zlikwidowany ale przez drzwi balkonowe, które zostały wykonane bez jakiegokolwiek pozwolenia organów i samych skarżących, sąsiedzi nadal wychodzą na dach garażu, co istotnie ogranicza skarżącym poczucie prywatności. Nadto podnieśli, iż nie byli pytani o zgodę przy budowaniu przez sąsiadów muru w granicy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Postępowanie w niniejszej sprawie, pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, nie zostało przez ten Sąd zakończone przed dniem 1 stycznia 2004 roku, a zatem sprawa ta podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. (art. 97 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)) Zgodnie z treścią art. 3 par. l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w skrócie: p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 par. 1 p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa rodzących konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Podstawą rozstrzygnięcia postępowania w niniejszej sprawie jest przepis art. 105 par. 1 k.p.a., który stanowi o tym, że w sytuacji gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania". Postępowanie administracyjne ze swej istoty zmierza do merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania rozstrzygnięcia w kwestii indywidualnych praw i obowiązków strony. Jednakże nie w każdym wypadku owe merytoryczne rozpoznanie sprawy jest możliwe. Okolicznością, która uniemożliwia takie rozstrzygnięcie jest stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania. W każdej takiej sytuacji organ administracji jest zobowiązany do umorzenia postępowania w trybie art. 105 par. 1 k.p.a..(vide: wyrok NSA z dnia 14 maja 1998 roku w sprawie I SA/Kr 1141/97, LEX nr 33605). Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.(vide: wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 roku w sprawie IV SA 1225/96, LEX nr 43250, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 roku w sprawie III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25, wyrok NSA z dnia 18 maja 1998 roku w sprawie II SA 76/98, LEX nr 43176). Na gruncie niniejszego postępowania wypadałoby zgodzić się z organami administracji obu instancji, iż mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania wszczętego w następstwie stwierdzenia samowoli budowlanej polegającej na wykuciu okna w ścianie szczytowej budynku, będącej w granicy nieruchomości oraz na urządzeniu tarasu na dachu budynku garażowego. Skoro w toku prowadzonego postępowania inwestor dokonał zamurowania okna oraz likwidacji tarasu, to wydaje się, iż analizując materiał dowodowy zasadne jest rozważenie kwestii bezprzedmiotowości postępowania. Jednak aby wniosek taki można było wyciągnąć, to konieczne jest zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a tego w niniejszej sprawie organy nie zrobiły. Samowolne działania budowlane prowadzone na przedmiotowej nieruchomości, które winny być przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego w ramach niniejszej sprawy dotyczyły: tarasu na dachu garażu, okna w ścianie szczytowej oraz drzwi balkonowych. Jak się wydaje – w ocenie organów – do rozstrzygnięcia dojrzały dwa pierwsze elementy samowoli budowlanej. Kwestii drzwi balkonowych organ I instancji w wydanej decyzji nie poświęca jakiejkolwiek uwagi. Organ odwoławczy stwierdza natomiast, iż w tym zakresie organ I instancji winien prowadzić oddzielne postępowanie. Nie od rzeczy jest podkreślenie w tym miejscu, iż wszystkie przedstawione powyżej przejawy samowoli budowlanej ujawnione zostały przez organ nadzoru budowlanego w toku tego samego postępowania. Natomiast zlikwidowany taras na dachu budynku garażowego oraz drzwi balkonowe stanowiły w czasie korzystania z tarasu funkcjonalną całość, bowiem drzwi balkonowe wykonane częściowo w miejscu istniejącego wcześniej okna prowadzą bezpośrednio na dach garażu stanowiący – przed dokonaną likwidacją – taras. Oceniając działania organów administracji w niniejszej sprawie wskazać wypada, iż takiego sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego niepodobna zaakceptować z punktu widzenia fundamentalnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego, stojąc na straży praworządności winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Obowiązek wyjaśnienia stanu fatycznego sprawy oraz jej załatwienie odnosi się do sprawy jako całości. Przepisy prawa nie dają organowi kompetencji do częściowego wyjaśnienia sprawy i ferowania rozstrzygnięcia wyłącznie w tym zakresie, pozostawiając określoną część sprawy rozstrzygnięciu w toku dalej prowadzonego postępowania. Z powyższym uregulowaniem harmonizuje przepis art.77 par. 1 k.p.a. stanowiąc, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto ocena czy dana okoliczność została udowodniona możliwa jest do przeprowadzenia jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W świetle tego co zostało powyżej powiedziane bezprawne było ferowanie decyzji bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tym samym w sprzeczności z obowiązującym prawem było pozostawienie poza zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego kwestii samowolnie wykonanych drzwi balkonowych. Okoliczność, iż sprawa w tym zakresie nie dojrzała jeszcze do rozstrzygnięcia w czasie wydawania kwestionowanych decyzji, nie może oznaczać możliwości pozostawienia tej kwestii do rozstrzygnięcia w przyszłości. Postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie narusza także przepis art. 8 k.p.a. stanowiący, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Próba wyłączenia z niniejszej sprawy samowolnie wykonanych drzwi balkonowych niezależnie od tego, iż pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, to jeszcze odbywa się w sposób nieformalny, bowiem o prowadzeniu postępowania w tym zakresie stanowi wyłącznie uzasadnienie decyzji organu odwoławczego. Nie sposób więc przyjąć, iż takie postępowanie może pogłębić zaufanie obywateli do Państwa. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego w kwestii drzwi balkonowych czytamy, iż "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien (...) zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wszcząć postępowanie w stosunku do popełnionej samowoli budowlanej". Nie sposób zrozumieć o jakim dodatkowym postępowaniu mówi organ odwoławczy skoro postępowanie niniejsze winno obejmować całokształt okoliczności sprawy. Z przytoczonych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 1 "c" p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)