II SA/Łd 188/18

Dnia 25 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2018 roku sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy świadczenia w formie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka - uchyla zaskarżoną decyzję. A. P. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania D. K. od decyzji Burmistrza K. z dnia [...] znak: [...] w sprawie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz.1257, dalej jako k.p.a.), art. 15b ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952, dalej jako u.ś.r.), oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy Burmistrz K. decyzją z dnia [...] znak: [...] odmówił D. K. jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, na dziecko A. K.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż podstawą odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do jego uzyskania. Od niniejszej decyzji odwołanie złożył D. K., w treści którego wyraził niezadowolenie z jej wydania podnosząc, iż w jego ocenie organ I instancji źle wyliczył dochód na osobę. Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji orzekającą o odmowie przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, iż jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka należy do kategorii świadczeń, których przyznanie uzależnione jest od spełnienia warunków określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Przytaczając treść art. 15b ust. 1-3 i ust. 5 u.ś.r. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie kwestią zasadniczą, rzutującą na rozstrzygnięcie organu jest wysokości osiąganego dochodu przez rodzinę D. K.. Cytując art. 3 oraz art. 5 ust. 4 i ust. 4b u.ś.r. Kolegium zauważyło, że zasadą ogólną, na gruncie regulacji wynikających z ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest ustalanie dochodu rodziny na podstawie przeciętnego miesięcznego dochodu jej członków, uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (art. 3 pkt 2 w związku z pkt 2a). Reguła ta z założenia jest prostą i nie wymagającą dodatkowych zabiegów interpretacyjnych. Wysokość obliczonego zgodnie z tą zasadą dochodu, została jednak w swego rodzaju sposób "urealniona" poprzez wprowadzenie do ustawy instytucji dochodu utraconego i dochodu uzyskanego. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że D. K. złożył w dniu 11 października 2017 r. wniosek o przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, na dziecko – A. K., urodzoną w dniu [...]. Organ odwoławczy podkreślił ponownie, że warunkiem przyznania przedmiotowych świadczeń, w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest spełnienie przez rodzinę wnioskodawcy ustawowego kryterium dochodowego, którego podstawę wyliczenia stanowią dochody uzyskane w roku poprzedzającym okres świadczeniowy, na jaki przyznawane jest świadczenie - w niniejszej sprawie z roku 2015. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, iż z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym m.in.: weryfikacji informacji o składkach na ubezpieczenie zdrowotne z ZUS; weryfikacji danych o dochodach w systemie informatycznym Ministerstwa Finansów; wydanej przez Szkołę Podstawową Nr [...] w Ł. informacji o dochodach M. K.-S. oraz pobranych zaliczkach na podatek dochodowy w roku 2015; wydanej przez Szkołę Podstawową Nr [...] w Ł. informacji o dochodach M. K.-S. oraz pobranych zaliczkach na podatek dochodowy w roku 2015; umowy zlecenia DOA-In/63/V/2015 z dnia 4 maja 2015 r. i aneksu do tej umowy z dnia 22 maja 2015 r.; umowy zlecenia DO A-Inf/61 /X/2015 z dnia 12 października 2015 r.; wydanej przez Szkołę Podstawową Nr [...] w Ł. informacji o dochodach M. K.-S. oraz pobranych zaliczkach na podatek dochodowy w roku 2015; zeznania o wysokości osiągniętego dochodu w roku podatkowym 2015; zaświadczenia o wynagrodzeniu M. K.-S. z dnia [...] wynika, iż dochód rodziny strony (składającej się z trzech osób) stanowiący podstawę weryfikacji uprawnienia do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka wynosi 1942,33 zł - co pozostaje w zgodzie z ustaleniami Burmistrza K.. Kolegium stwierdziło, iż organ I instancji w sposób prawidłowy wyliczył miesięczny dochód netto na członka rodziny D. K.. Ponieważ tak ustalony dochód przekracza kwotę wskazaną w art. 15b ust. 2 u.ś.r., tj. kwotę 1 922,00 złotych - brak jest podstaw do przyznania stronie prawa do wnioskowanego świadczenia z tytułu urodzenia się dziecka. Organ odwoławczy zauważył, że zasadą ogólną - na gruncie regulacji wynikających z powołanych wyżej przepisów - jest ustalanie dochodu rodziny na podstawie przeciętnego miesięcznego dochodu jej członków, uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy [tzn. poprzez zsumowanie ich dochodów uzyskanych w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (rok 2015), a następnie podzielenie tej kwoty przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany (12)]. Taki sposób obliczenia dochodu możliwy jest w sytuacji, gdy dochody rodziny są stałe tzn. w okresach następujących po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy aż do upływu okresu zasiłkowego nie ma miejsca ani ich utrata, ani uzyskanie. W przypadku zaś utraty lub uzyskania dochodu w okresach następujących po roku bazowym (2015), a stanowiącym podstawę wyliczenia dochodu rodziny, dochód każdorazowo podlega stosownej korekcie. Oznacza to, iż wolą ustawodawcy, na podstawie art. 5 ust. 4, ust. 4a i ust. 4b u.ś.r., dochód rodziny osoby ubiegającej się o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka podlega aktualizacji za każdym razem, gdy występuje zdarzenie mające wpływ na ustalona prawo (takie jak uzyskanie lub utrata dochodu), także w okresie po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., odnosząc się do treści odwołania D. K. wyjaśniło, iż chybiona jest teza odwołującego, iż w odniesieniu do M.K.-S. w związku ze zmianą wymiaru czasu pracy (z 18/18 do dnia 31 sierpnia 2015 r. na 6/18 - od dnia 1 września 2015 r.) w Szkole Podstawowej Nr [...] w Ł.- ma miejsce instytucja dochodu utraconego. Przywołując treść art. 5 ust. 4c, który wszedł w życie dnia 1 sierpnia 2017r. na mocy art. 6 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. (Dz.U.2017.1428), Kolegium kierując się poczynionymi wyliczeniami stwierdziło, że dochód rodziny D. K., ustalony w oparciu o przedłożone dokumenty jest wyższy od ustawowego kryterium dochodowego wynikającego z treści art. 15b ust. 2 u.ś.r., co w konsekwencji stanowi o odmowie przyznania wnioskowanej przez niego jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka – A. K.. W konsekwencji powyższych rozważań organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie, wydana decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, a okoliczności podnoszone przez D. K. pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygniecie. Nadto Kolegium podkreśliło, iż zasady przyznawania prawa do świadczeń rodzinnych, w tym szczególnie reguły ustalania dochodu rodziny zostały przez ustawodawcę określone w sposób jednoznaczny i precyzyjny. Powołane regulacje wskazują jednoznacznie, iż warunkiem przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka jest m.in. spełnienie wymagań dotyczących dochodu rodziny, który nie może przekraczać kwoty 1.922,00 złotych na osobę. Próg ten został ustalony w sposób obiektywny i ma zastosowanie do wszystkich spraw i wnioskodawców. Przekroczenie tego kryterium, nawet nieznaczne stanowi podstawę do odmowy ustalenia prawa do wnioskowanego świadczeń. Organ odwoławczy dodał, iż regulacje te są wiążące tak dla stron postępowania, jak i dla organów orzekających w sprawie. Ani zatem organ I instancji, ani też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie może wbrew obowiązującym uregulowaniom prawnym przyznać stronie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka A. K.. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył D. K. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 , art. 7 oraz art. 77 k.p.a., art. 3 ust. 2a) u.ś.r.,a tym samym uniemożliwienie nabycia skarżącemu prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, wnioskowanej na A. K.. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej to orzeczenie decyzji Burmistrza K. z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tym zakresie kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena sprawy dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2017 r. poz. 1369, dalej zwanej: p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sąd może więc wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Skarga podlega oddaleniu w przypadku braku uzasadnionych podstaw zaskarżenia (art. 151 p.p.s.a.) Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy wskazać, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 k.p.a. organ administracji stojąc na straży praworządności, ma obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje procesowe zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Według art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 412/17, LEX nr 2447160). W świetle art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest również stanowisko, zgodnie z którym treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu I instancji (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14, LEX nr 1519889). Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. W uzasadnieniu powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Po 793/17, LEX nr 2407694). Zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że rola organu II instancji nie sprowadza się tylko do kontroli legalności decyzji organu I instancji, ale zobowiązuje organ odwoławczy do ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów strony. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie czyni zadość powyższym wymogom. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Ustawa ta przewiduje, z tytułu urodzenia się żywego dziecka, przyznanie jednorazowej zapomogi w wysokości 1000zł na jedno dziecko (art. 15b ust. 1 u.ś.r.). Podstawowym warunkiem przyznania owego świadczenia jest brak przekroczenia w rodzinie osoby ubiegającej się o nie miesięcznego progu dochodowego na osobę w rodzinie, wynoszącego 1922,00 zł. Przepisy art. 5 ust. 4-4b, 7-9 i 11 stosuje się odpowiednio (art. 15b ust. 2 u.ś.r.). Organy orzekające ustaliły, że dochód rodziny skarżącego, stanowiący podstawę weryfikacji uprawnienia do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka wynosi 1942,33 zł. Wątpliwości Sądu wzbudziło, że decyzja organu I instancji opiera się de facto na zestawieniu dochodów, w którym dane w nim uwzględnione są jedynie końcowym efektem dokonanych przez organ rachunków, które z uwagi na brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji nie poddają się kontroli Sądu. Wobec treści przekazanych Sądowi dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, jakiekolwiek kombinacje rachunkowe polegające na sumowaniu dochodów poszczególnych członków rodziny a następnie odejmowaniu wymienionych składników, w wielkościach wynikających z tych dokumentów, nie dają wyników, które w swoich decyzjach podają organy obu instancji. Również z dokumentu stanowiącego "weryfikacje danych o dochodach w systemie informatycznym Ministerstwa Finansów" nie da się otrzymać kwot, które pojawiają się w decyzjach organów. Organ odwoławczy zaś w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, iż z dokumentów zgromadzonych w aktach spray wynika, że dochód rodziny strony (składający się z trzech osób) stanowiący podstawę weryfikacji uprawnienia do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka wynosi 1942,33 zł, co pozostaje w zgodzie z ustaleniami Burmistrza K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie wykazało zatem, że organ I instancji w sposób prawidłowy wyliczył miesięczny dochód netto na członka rodziny skarżącego. Tym samym organ odwoławczy utrzymując w mocy obarczoną takimi wadami decyzję organu I instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu prawidłowo wydana decyzja w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka powinna zawierać informacje dotyczące dochodu uwzględnionego przez organy, a następnie odliczonych od niego wskazanych w wyżej powołanym przepisie składników. Kwoty te powinny z kolei wynikać z przedłożonych przez skarżącego dokumentów, bądź uzyskanych dokumentów przez organ w ramach wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Organy powinny przy tym wyraźnie wskazać, jakie wielkości wzięły pod uwagę i z jakich dokumentów wynikały. Motywy decyzji muszą być bowiem tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Podsumowując należy wskazać, że zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób - niebudzący wątpliwości - wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ponownie przeprowadzony postępowaniu organ odwoławczy rozpoznając odwołanie weźmie pod uwagę wskazania Sądu. a.tp.