II SA/Łd 1890/03

Dnia 20 maja 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie : Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski, Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi C. M. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu oddala skargę. - II SA/Łd 1890/03 U z a s a d n i e n i e Rada Miejska w P. podjęła w dniu [...] uchwałę Nr [...] zmienioną uchwałą z dnia [...] Nr [...], w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w P., obejmującego obszar zawarty między liniami regulacyjnymi ulic: - od zachodu autostrady [...], - od wschodu projektowaną [...], - od północy al. A, - od południa ulicą projektowaną [...] i północną granicą jednostki urbanistycznej [...] określonej w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego m. P. § 1 uchwały stanowił, że "przystępuje się do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w P. obejmującego obszar zawarty: od zachodu istniejącą linią regulacyjną autostrady [...], od północy istniejącą linią regulacyjną Al.A, od wschodu linią regulacyjną projektowanej [...] oraz od południa granicą jednostki urbanistycznej [...] określonej w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta P., ulicą projektowaną [...] wraz z częścią terenu po południowej stronie projektowanej ulicy [...], stanowiącą rezerwę dla rozwiązań komunikacyjnych połączenia ulic projektowanych [...] i [...]. W dniach od [...] do [...] projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został wyłożony do publicznego wglądu. O terminie wyłożenia poinformowano zainteresowanych poprzez zawiadomienia oraz komunikaty w prasie lokalnej. W ustawowym terminie 14 dni od zakończenia wyłożenia projektu planu zarzut zgłosił C. M., właściciel działki nr 98/2 w obrębie [...], położonej przy ulicach B 55, C oraz Al. A 51. Podniósł m.in., że projekt narusza jego prawa nabyte poprzez ograniczenie dostępu do drogi publicznej przez obecny dojazd od strony Al. A i funkcjonujące skrzyżowanie z ul.B. Eliminacja tego zjazdu obniża wartość działki. Ponadto sprzeciwił się zmianie zapisu w projekcie planu dotyczącego minimalnej powierzchni działek po podziale w jednostce [...] z 4500 m² na 2000 m² "z uwagi na ogólną sytuację gospodarczą i zapotrzebowanie na mniejsze działki". Autor zarzutu wniósł również o zmianę zapisu w jednostce [...] z 1200 m kw. na 800 m kw., likwidację projektu usytuowania na jego działce stacji trafo, o wprowadzenie zapisu umożliwiającego realizację inwestycji związanych z obsługą ruchu kołowego, a także o wprowadzenie zapisu dopuszczającego realizację obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000 m². W dniu [...], w oparciu o art. 4 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 8 oraz art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), Rada Miasta w P. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w P. obejmującego obszar zawarty pomiędzy liniami regulacyjnymi ulic: autostrady [...], projektowanej [...], Al.A, projektowanej [...] i granicą jednostki urbanistycznej [...] w części dotyczącej: 1. ograniczenia dostępu do drogi publicznej, 2. zmiany minimalnej powierzchni działek w jednostce urbanistycznej [...] po podziale z 4500 m kw. na 2000 m kw., 3. dopuszczenia w jednostce [...] realizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o pow. powyżej 2000 m kw. W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż podnoszona w zarzucie kwestia ograniczenia praw nabytych nie miała miejsca. Działka nr 98/2 posiada dostęp do drogi publicznej od strony ul. B, zaś obecny zjazd i wjazd z tej ulicy na Al. A funkcjonuje zwyczajowo i ma charakter nieformalny. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430) nie jest możliwe zaprojektowanie skrzyżowania ul. B z Al. A. Zaznaczono, iż również obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. nie przewiduje jednopoziomowego skrzyżowania w tym miejscu. Odnosząc się do sprawy zmniejszenia minimalnej powierzchni działek po podziale z 4500 m² do 2000 m² organ stwierdził, iż uniemożliwi to ich prawidłowe zagospodarowanie. Wymagałoby to dodatkowych nakładów na układ komunikacyjny i uzbrojenie terenu. Dopuszczenie natomiast obiektów handlowych o powierzchni przekraczającej 2000 m² wymaga dodatkowej procedury, nieprzewidzianej w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Na uchwałę z dnia [...] w sprawie odrzucenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł C. M. Zażądał "uchylenia zaskarżonej uchwały i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania". Skarga obejmuje swoim zakresem tę część uchwały, którą odrzucono zarzut dotyczący kwestii ograniczenia dostępu do drogi publicznej oraz możliwości sytuowania obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000 m kw. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, iż Rada Miejska w P. podejmując zaskarżoną uchwałę naruszyła przepisy postępowania administracyjnego, a także przepisy prawa materialnego. W zaskarżonej uchwale powołano nieprawdziwe dane stwierdzające, iż obecny zjazd i wjazd z ul. B na Al. A funkcjonuje zwyczajowo i ma charakter nieformalny. Skarżący stwierdził, iż wobec oznakowania tego skrzyżowania, droga ta była usankcjonowana zgodnie z ustawą o drogach publicznych. Likwidacja tego zjazdu zaniży, zdaniem skarżącego, wartość jego nieruchomości, a poza tym uniemożliwi normalne korzystanie z nieruchomości. Także § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie, nie zawiera regulacji dotyczącej umiejscowienia zjazdu z ulicy. Ponadto autor skargi wyraził stanowisko, iż brak wyraźnego zapisu w jednostce [...] o możliwości realizacji obiektów handlowych powyżej 2000 m² stanowi pominięcie istotnych warunków zabudowy tego terenu. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta w P. wniosła o oddalenie skargi, przedstawiając argumenty, w oparciu o które podjęta została zaskarżona uchwała. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zadania własne gminy, w ramach zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, obejmują także sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska (...), zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (obecnie - o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do wyłącznej właściwości rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy o samorządzie gminnym). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym, jak wprost stanowi art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Oznacza to, że plan miejscowy, jako przepis gminny w rozumieniu art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi część systemu prawnego państwa, jednakże obowiązuje na obszarze gminy (por. R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska: Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi, Warszawa 1995 r., s. 28). Ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy zatem do zadań własnych gminy, o czym mowa także w art. 4 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Gminie, na podstawie upoważnień ustawowych, przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Każda zmiana planu miejscowego jest więc zmianą przepisu gminnego i wymaga zachowania takich samych warunków jak przygotowanie samego planu (art. 12 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, w odróżnieniu od poprzedzającej ją ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), przewiduje po raz pierwszy nie tylko szczegółową procedurę przygotowania i uchwalenia planu, ale zawiera też gwarancje procesowe dla zainteresowanych w postaci możliwości wnoszenia protestów i zarzutów do projektu planu, uregulowanych w art. 23 i 24 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1997 r., II SA/Kr 1648/96 - ONSA 1997, z. 4, poz. 176). Postępowanie w sprawach protestu i zarzutu, wnoszonych do projektu planu miejscowego, regulują przepisy art. 23 i 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, z tym że uchwałę rady gminy o odrzuceniu zarzutu w całości lub w części wnoszący zarzut może zaskarżyć do Sądu administracyjnego. Także uchwała o odrzuceniu protestu może być zaskarżona do tego Sądu, w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Z powyższego wynika, że samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego i racjonalnego wykorzystania gruntów na cele inwestycyjne, wyraża się w kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Samodzielność ta jednakże nie oznacza w żadnym wypadku dowolności w działalności samorządu w przedmiotowym zakresie, a także doznaje pewnego rodzaju ograniczenia, szczególnie wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów stanowienia przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego przy stanowieniu tego prawa miejscowego. Zgodzić należy się z poglądem, że jest to w pełni uzasadnione choćby powszechnym obowiązywaniem przepisu gminnego oraz koniecznością ustanowienia gwarancji rozpatrzenia wniosków dla podmiotów uczestniczących w postępowaniu, mającym na celu sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. R. Hauser..., op.cit., s. 59-60). Ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu, mogą być zakwestionowane albo w drodze protestu (art. 23 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) albo poprzez wniesienie zarzutu (art. 24 tej ustawy), z tym, że protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w tym projekcie (art. 23 ust. 1), a zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia projektu (art. 24 ust. 1). Zarzut, o którym mowa w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, należy wnieść na piśmie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu (ust. 2). Rada gminy rozstrzyga w drodze uchwały o uwzględnieniu bądź o odrzuceniu zarzutu (ust. 3). Uchwała taka powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz należy ją doręczyć wnoszącemu zarzut (ust. 3 w związku z ust. 4 art. 24). Uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut może zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (ust. 4). Zarzut, jako środek służący do kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu, przysługuje jedynie podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu (art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Odnosząc się do wywodów skargi należy przede wszystkim skonstatować, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, a więc prawem niczym w swojej treści nie ograniczonym. W systemie prawa polskiego najpełniejszą definicję prawa własności zawiera art. 140 Kodeksu cywilnego. Według tego przepisu, wyznacznikami granic własności są ustawy i zasady współżycia społecznego, a wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa, jest społeczno - gospodarcze przeznaczenie tego prawa. Trzeba też wskazać, że większość ograniczeń prawa własności ma charakter publicznoprawny i wynika z prawa administracyjnego. Także Trybunał Konstytucyjny, jak wynika z poglądów wyrażanych w jego orzecznictwie, stoi na stanowisku, że pojmowanie prawa własności jako prawa absolutnego do rzeczy, prowadziłoby w wielu wypadkach do naruszenia praw innych podmiotów, a nawet mogłoby obrócić się przeciwko samym właścicielom rzeczy (por. przykładowo orzeczenia TK: z dnia 20 kwietnia 1993 r., P6/92; OTK z 1993 r., cz. I, s. 89 i nast. oraz z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98; OTK ZU z 1999 r., Nr 4, poz. 78, s. 410-411). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Powyższe oznacza, że samo zakwestionowanie ograniczenia prawa własności, ale wynikającego z wykonywania obowiązujących ustaw, nie mogłoby prowadzić do uwzględnienia skargi w sprawie niniejszej. Stosownie bowiem do przyjętej przez ustawodawcę zasady władztwa planistycznego gminy (jak to wyjaśniono wcześniej), wyrażającej się w tym, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, należy do zadań własnych gminy, gmina samodzielnie gospodaruje przestrzenią, jednak nie może tego czynić dowolnie, a przysługujące jej władztwo doznaje ograniczeń, wynikających z konstytucyjnie chronionego prawa własności (art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Stosownie do przepisu art. 24 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają interes prawny lub uprawnienia określonej osoby fizycznej albo jednostki organizacyjnej, to mogą one wnieść zarzut do rady gminy. Ta zaś rozstrzyga w tej sprawie w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne (ust. 3 art. 24 cyt. ustawy), a ustawowy obowiązek pełnego uzasadnienia uchwały jest szczególnie ważny wówczas, gdy rada gminy odrzuca wniesiony zarzut. Spełnienie przez radę gminy wymogów wynikających z przepisu art. 24 ust. 3 ustawy, następuje tylko wówczas, gdy uzasadniono w sposób nie budzący żadnych wątpliwości brak możliwości uwzględnienia zgłoszonego przez stronę skarżącą żądania w zakresie przeznaczenia określonego obszaru, w świetle prowadzonej przez organy gminy polityki przestrzennego zagospodarowania gminy. Oznacza to, że naruszenie obowiązku uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o odrzuceniu wniesionego zarzutu (obowiązku wynikającego z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), nie pozostaje bez wpływu na ocenę legalności uchwały rady gminy w tej sprawie i może stanowić przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Skoro, jak to już wcześniej zostało wskazane, celem instytucji "zarzutu" jest ochrona interesów indywidualnych obywateli w procesie planowania przestrzennego, to obowiązkiem każdej rady gminy jest rozpatrzenie zarzutów zgłoszonych do projektu planu miejscowego, pod kątem możliwości ochrony interesu prawnego osoby zgłaszającej zarzut, co jednocześnie oznacza obowiązek wnikliwego i wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy, i to zarówno zgłoszonych przez składających zarzuty, jak i wynikających z obiektywnej oceny zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych. Rozstrzygnięcia projektu planu zagospodarowania przestrzennego powinny znaleźć umocowanie w obowiązującym prawie, przy czym przez "obowiązujące prawo" nie można rozumieć tylko przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc ten stan prawny do stanu sprawy niniejszej, należało uznać, że dokumentacja dołączona do jej akt administracyjnych, a w szczególności treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały, nie potwierdzają twierdzeń skarżącego, że kwestionowany projekt planu narusza jego prawa nabyte poprzez ograniczenie dostępu do drogi publicznej. Rzeczywiście jest tak, że w projekcie tym przewidziano, iż obsługa komunikacyjna terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] odbywać się będzie od ulicy oznaczonej symbolem [...], a więc od ulicy B (§ 20 pkt 6 projektu planu). Zważyć jednak należy, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. nie przewiduje włączenia ulicy B do ul. A (vide pismo Wiceprezydenta Miasta P. z dnia [...] skierowane do [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. Biura ds. Autostrad, k. 6e akt administracyjnych). Taki zapis planu powoduje, że nie może spowodować oczekiwanego rezultatu twierdzenie, iż obecnie istnieje fizyczna możliwość wjazdu na działkę skarżącego od strony ul. A. Ponadto w toku rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik Rady Miejskiej w P. złożył kopie pism stanowiących uzgodnienie projektu planu przez [...] Urząd Wojewódzki w Ł.(pismo z dnia [...]) oraz przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad (pismo z dnia [...]). W sytuacji zatem, gdy Rada Miejska zaprojektowała taką właśnie obsługę komunikacyjną i jej przebieg nie został zakwestionowany przez organy uzgadniające plan, to należy przyjąć, że nie nadużyła ona przysługującego jej władztwa planistycznego. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały argumenty, świadczące o potrzebie zorganizowania takiej właśnie obsługi komunikacyjnej, nie zawierają cech dowolności. Za powyższym przemawia i to, że stosownie do unormowania wynikającego z treści § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) odległość pomiędzy skrzyżowaniem, jakie zgodnie z żądaniem skarżącego miałoby powstać w wyniku włączenia ulicy B do ulicy A i najbliższym węzłem, byłaby mniejsza niż przewidziana w tym przepisie. Protokół rozprawy sądowej z dnia 20 maja 2004 r. zawiera opis wniosku C. M. zgłoszony w trybie art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek ten zawierał następujące żądania odnośnie działki skarżącego: 1. uwzględnienie usług związanych z obsługą komunikacji, handlem i gastronomią, z dopuszczeniem lokalizacji magazynów, drobnej wytwórczości i rzemiosła oraz zabudowy mieszkaniowej jako funkcji uzupełniającej, 2. zachowanie obecnej możliwości wjazdu z ul. A w ul. B, 3. utworzenie strefy zieleni, jako wskazanie, a nie bezwzględny warunek. Jak widać z powyższego C. M. nie domagał się uwzględnienia w nowym planie możliwości wznoszenia obiektów handlowych o powierzchni ponad 2000 m kw. Kwestionowany projekt planu treścią § 20 uwzględnia w całości treść żądania skarżącego zgłoszonego jako wniosek do sporządzanego planu. Z tych względów uchwale odrzucającej w tym zakresie zarzut C. M. nie można zarzucić cech wadliwości. Na marginesie tylko podnieść należy, że zgodnie z treścią art. 31a ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prezydent miasta jest obowiązany do dokonania analizy terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1, jeżeli zostanie złożony wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu pod budowę takich obiektów. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Przepisy wprowadzające ustawę- Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.