II SA/Łd 19/04

Dnia 12 sierpnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie : Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2004 roku na rozprawie ze skargi Gminy-Miasta Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) ustalił dla P. F. opłatę adiacencką w wysokości 960 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w Z. przy ul. A10 na skutek wybudowania sieci wodociągowej w ulicy, przy której położona jest nieruchomość. Odwołanie od wymienionej decyzji złożył P. F.. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Skargę na wymienioną decyzję złożyła Gmina Miasto Z. reprezentowana przez Prezydenta Miasta Z. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawowym zagadnieniem do rozważenia w przedmiotowej sprawie jest kwestia dopuszczalności wniesienia skargi przez Miasto Z. reprezentowane przez Prezydenta Miasta Z.. Zgodnie z unormowaniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl unormowania art. 5 § 2 kpa, ilekroć w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego mowa jest o organach administracji publicznej rozumie się przez to m. in. organy jednostek samorządu terytorialnego. Wynika stąd, iż treść art. 50 § 1 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma zastosowanie również do decyzji organów samorządu terytorialnego. Analiza treści unormowania art. 50 § 1 psa wskazuje, iż o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Istnienia interesu prawnego należałoby zawsze poszukiwać w prawie materialnym, którego konkretna norma nabiera cech uprawnień lub obowiązków strony, przy rozstrzyganiu sprawy indywidualnej. A ponieważ brzmienie odpowiednika art. 50 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czyli art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), było podobne, orzecznictwo, jak i poglądy doktryny wyrażone w trakcie obowiązywania poprzedniej regulacji, zachowały swoją aktualność. Wobec tego należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), iż interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kontestowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. O możliwości żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, str. 89). Bezspornym jest, iż skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], wniósł organ administracji publicznej, reprezentując interesy gminy. Sąd zważył, iż postępowanie administracyjne dotyczyło wymierzenia opłaty adiacenckiej. W postępowaniu tym Prezydent Miasta Z. nie występował w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. Pozycja tego organu nie uległa zmianie w późniejszym czasie. Zarówno, gdy Prezydent Miasta Z. wydawał decyzje, jak i wnosił skargę nie był i nie będzie stroną postępowania, ponieważ korzysta z uprawnień władczych. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 22 października 1984r., III AZP 5/84, OSN 1985/7/86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego - OSP 1986/ 2/26). Pojęcie "interesu prawnego" w rozumieniu regulacji ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jak i ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, dla którego istnieje przepis prawa materialnego, z którego dla tego podmiotu można wyprowadzić uprawnienie lub obowiązek. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1998 r., II SA. 1355/98 (nie publ.), w wyroku z dnia 5 października 1998 r., II SA 1104/98 (nie publ.), w wyroku z dnia 19 stycznia 1995 r., I SA 1326/93 (Glosa 1996/1/5) i w wyroku datowanym na 13 grudnia 1992r., I SA 1725/93 (Glosa 1997/4/13). Podkreślić należy, iż w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) wprowadzono kilka przypadków pobierania opłat adiacenckich, w tym m.in. opłatę związaną ze wzrostem wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Opłatę taką obowiązane są uiszczać osoby będące właścicielami nieruchomości w dniu, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna. Do dnia 26 października 2002 r. opłatę taką ustalał zarząd gminy ,zaś od dnia 27 października 2002 r. ustala ją wójt, burmistrz albo prezydent miasta i opłaty te są należnościami gminy. Konkludując, w rozpatrywanej sprawie Miasto Z. nie ma interesu prawnego we wniesieniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Do uiszczenia opłaty adiacenckiej został zobowiązany P. F., właściciel nieruchomości położonej w Z. przy ul. A 10. Miastu Z. nie przysługuje żaden tytuł prawny do tej nieruchomości. W przepisach prawa materialnego cywilnego i administracyjnego brak jest natomiast przepisu, z którego wynikałyby prawa lub obowiązki dla podmiotu nie mającego tytułu prawnego do nieruchomości. Miasto Z. jest zainteresowane jedynie pobraniem opłaty związanej ze wzrostem wartości działki. Ma zatem interes majątkowy, który, w przekonaniu Sądu, nie jest interesem prawnym. Interes majątkowy Miasta jest związany z zamiarem powiększenia należności finansowej przysługującej miastu. Z uwagi na brak interesu prawnego Miasto Z. nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., II SA/Łd 1957/02, nie publ. oraz postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2003 r., II SA/Gd 1831/02, nie publ.). W orzecznictwie przyjmuje się pogląd, iż w jednym postępowaniu nie może mieć miejsca łączenie funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie i strony tego postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 4 lutego 1999 r., IV SA 65/97, Lex nr 48686; postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 1997 r., IV SA 802/95, ONSA 1997/4/179; wyrok NSA z dnia 9 marca 1995 r., SA/Wr 2324/94, Orzecznictwo w sprawach Samorządowych 1995/4/133; postanowienie NSA z dnia 15 października 1990 r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7; wyrok NSA z dnia 21 lipca 1982 r., SA/Po 713/82, Problemy Praworządności 1983/8-9/39). Postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać więc wszczęte z inicjatywy organu administracji publicznej, nie może być też zainicjowane z urzędu. Postępowanie takie nie może być wykorzystywane w celu rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów między organami różnych szczebli (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, str. 103). Wynika stąd, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte jedynie na wniosek podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli. Podobnie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115) przyjęto, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Konkludując powyższe rozważania, skład orzekający w przedmiotowej sprawie stanął na stanowisku, że Gmina Miasto Z. nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W tej sytuacji Sąd powyższą skargę odrzucił na postawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 psa.