II SA/Łd 1924/02

Dnia 24 maja 2006 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2006 roku przy udziale - sprawy ze skargi M. K., Z. K., J. R. i A. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. - Decyzją z dnia [...] Starosta W. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił A. i I. małżonkom G. pozwolenia na budowę budynku garażowego o powierzchni zabudowy 21 m2, powierzchni użytkowej 16,5 m2 i kubaturze 69,0 m3 na działce położonej w miejscowości W., ul. A7c, nr ewidencyjny gruntów 505. Uzasadniając wydaną decyzję organ stwierdził, iż projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w W. Nr [...] z dnia [...] ( Dz.Urz. Województwa [...] z dnia 16 lutego 2001r. Nr 16, poz. 163 ). W obszernym odwołaniu od powyższej decyzji S. K. zarzuciła Staroście naruszenie licznych przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego. Skarżąca stwierdziła, iż nie zostało zakończone postępowanie administracyjne dotyczące samowoli budowlanej zrealizowanej na terenie, którego dotyczy projekt budowlany, wydano natomiast pozwolenia na budowę. Wskazała, że na działce nr 505 wybudowane zostały bez pozwolenia na budowę garaż oraz betonowy dojazd do tego garażu. Powołując się na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] znak [...] umarzające postępowanie w sprawie samowolnie wybudowanego przez A. i I. G. budynku garażowego na działce położonej w W. przy ul. A 7c, wskazała, iż w uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor stwierdził, że postępowanie w sprawie samowolnie zrealizowanego dojazdu do budynku garażu zostanie rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu. Wyjaśniła następnie, że w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. został zobowiązany do zbadanie legalności wybudowanego dojazdu do garażu oraz powiadomienia skarżącej oraz Wojewódzkiego Inspektora o sposobie załatwienia sprawy. Do dnia wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] S. K. nie otrzymała informacji o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego dojazdu do garażu. Skarżąca stwierdziła także, iż w piśmie z dnia 18 czerwca 2002r. Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. poświadczył nieprawdę. We wskazanym piśmie uznano mianowicie, że betonowy dojazd istniał w 1998r. Skarżąca wyjaśniła, iż do 1998r. istniał jedynie betonowy dojazd od ulicy A do końca budynku A. i I. małżonków G.. W 2002r. dojazd ten został przedłużony od końca budynku mieszkalnego do garażu. W ocenie S. K. wskazana inwestycja wykonana została w ramach samowoli budowlanej. Skarżąca przywołała art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego oraz stwierdziła, iż w sytuacji, gdy na terenie, którego dotyczył projekt budowlany i pozwolenie na budowę, znajdował się obiekt budowlany wybudowany w ramach samowoli budowlanej i w stosunku do którego powinien być orzeczony nakaz rozbiórki, Starosta W. powinien wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zarzuciła ponadto organowi I instancji pominięcie w uzasadnieniu decyzji podnoszonych przez nią okoliczności wskazujących na naruszenie przepisów dotyczących lokalizacji budynku garażowego oraz nieprzeprowadzenie stosownego postępowania wyjaśniającego. W ocenie S. K. Starosta naruszył tym samym art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśniła, iż zgodnie z ugodą zawartą w dniu 19 maja 1992r. wyrażała zgodę na wybudowanie przez I. G. budynku mieszkalnego w odległości 2,5 m od granicy jej działki, która to ugoda została zatwierdzona na podstawie art. 119 kpa. W ocenie skarżącej lokalizacja budynku garażowego narusza postanowienia wskazanej ugody. Stwierdziła ponadto, że pomiędzy nią a I. G. zawarta została ustna umowa o zamianie części działek. Zdaniem skarżącej planowana przez A. i I. małżonków G. inwestycja zmierza do usankcjonowania naruszenia powierzchni należącej do niej działki. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli inwestor spełnił wymagania określone w art. 32 ust. 4 przywołanej ustawy, to jest: - złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - wskazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a organ nie stwierdził naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 i 2 tego artykułu w odniesieniu do przedłożonego projektu budowlanego. Wojewoda wyjaśnił, że organ wydający pozwolenia na budowę nie może uzależniać wydania stosownej decyzji od spełnienia przez inwestora innych warunków, poza określonymi w przepisach prawa budowlanego, z wyjątkiem określonym w art. 35 ust. 5 przywołanej ustawy, zgodnie z którym organ odmawia zatwierdzania projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Organ II instancji stwierdził, iż z materiału dowodowego nie wynika, by w dniu wydania zaskarżonej decyzji w stosunku do jakiegokolwiek obiektu budowlanego na działce objętej projektem zagospodarowania terenu orzeczono nakaz rozbiórki. Podniósł ponadto, iż z przedłożonego projektu budowlanego wynika, iż planowany budynek garażu jest usytuowany bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki nr 505, co nie narusza ustaleń zawartych w § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tekst jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). W ocenie organu II instancji w sytuacji, gdy inwestor spełnił warunki do uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego garażu w rozumieniu art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji udzielającą pozwolenia na budowę. Wojewoda poinformował jednocześnie skarżącą, iż ustaleń zawartych w ugodzie z dnia 19 maja 1992r. można dochodzić przed właściwym organem, w odrębnym postępowaniu, o ile ugoda została zatwierdzona postanowieniem, o którym mowa w art. 119 Kodeksu postępowania administracyjnego, a organ, przed którym została zawarta, potwierdził jej wykonalność. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. K. zarzuciła decyzji Wojewody [...] naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8 i 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego oraz art. 158 Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że rozpatrując sprawę pozwolenia na budowę, wydaną małżonkom A. i I. G., organ pominął okoliczność, że na działce, której dotyczyło pozwolenie na budowę, znajdował się obiekt budowlany, wobec którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] wydał nakaz rozbiórki, która to decyzja utrzymana została w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] S. K. zarzuciła Wojewodzie, iż przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie rozpatrzył sprawy pozwolenia na budowę w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania, w związku z czym pominął wskazane wyżej rozstrzygnięcia, czym naruszył art. 136 i 138 kpa, a także art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Skarżąca podniosła ponadto, iż inwestorzy naruszyli granice należącej do niej działki nr 504, a organ odwoławczy nie rozpatrzył wszystkich żądań zawartych w odwołaniu i nie ustosunkował się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji, naruszając tym samym art. 138 k.p.a. W ocenie skarżącej mogło dojść do sfałszowania dokumentów dotyczących powierzchni działki nr 504, która to kwestia powinna być wyjaśniona w ramach postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę garażu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając stanowisko organ stwierdził, że w dniu wydania przez Starostę W. decyzji o pozwoleniu na budowę w stosunku do jakiegokolwiek obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce objętej projektem zagospodarowania terenu nie orzeczono nakazu rozbiórki, o którym mowa w art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Podniósł ponadto, iż w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy istniała w obrocie prawnym decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nakazująca na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego rozbiórkę samowolnie wybudowanych dwóch betonowych pasów dojazdowych, które nie są budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego. Wojewoda wskazał następnie na art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym warunkiem ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu warunek ten został spełniony, bowiem inwestor przedstawił akt notarialny z dnia [...], a organ wydający pozwolenie na budowę nie miał podstaw do wydania decyzji odmownej tylko z powodu kwestionowania przez sąsiada przebiegu granicy i ograniczenia powierzchni działki sąsiedniej. Po wpłynięciu odpowiedzi na skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 listopada 2004r. zawiesił postępowanie ze skutkiem od dnia 1 czerwca 2003r. z uwagi na śmierć skarżącej S. K.. W dniu 22 grudnia 2004r. do Sądu wpłynęło pismo Wojewody [...], w którym poinformowano, że następcami prawnymi S. K. są Z. K. oraz A. W.. Do pisma załączono wypis z rejestru gruntów, z którego wynikało, że współwłaścicielami działki nr 504 są także dzieci skarżącej: M. K., Z. K., J. R. oraz A. W.. Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2005r. Sąd podjął zawieszone postępowanie z udziałem M. K., Z. K., J. R. i A. W., jako następców prawnych S. K.. W odpowiedzi na wezwanie Sądu dotyczące ewentualnego popierania skargi na decyzję Wojewody z dnia [...] A. W., Z. K., M. K. oraz mieszkająca we Francji J. R. oświadczyli w złożonych przez siebie pismach, że popierają skargę wniesioną przez S. K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Rozpoznając skargę Sąd stwierdza, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 wymienionej ustawy ). Podobne unormowanie zawiera ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ), powoływana dalej w skrócie jako p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując przewidziane ustawą środki. Artykuł 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia ( art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ). Stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa wchodzi z kolei w rachubę, o ile zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia kwestionowanego aktu, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu i w sposób określony w cytowanym przepisie, a jednocześnie sąd podziela argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu tejże decyzji. Podstawę materialnoprawną decyzji na dzień jej wydania stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm. ). W ocenie Sądu inwestorzy A. i I. G. spełnili ustawowe przesłanki wynikające z tejże ustawy, a zwłaszcza z art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 1 i 2 oraz art. 34, by organ udzielił im pozwolenia na budowę budynku garażowego, co wynika z załączonych akt administracyjnych. W myśl art. 35 ust. 4 wskazanego wyżej Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 i 2 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątek od tej zasady stanowi art. 35 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, iż w momencie wydawania rozstrzygnięcia przez organ I instancji żadna decyzja w przedmiocie rozbiórki dotycząca działki nr ew. 505 położonej przy ul. A 7c w W. nie istniała. Sytuacja uległa zmianie, gdy Wojewoda [...] wydawał zaskarżoną decyzję z dnia [...] Jak bowiem wynika z załączonych akt administracyjnych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia C w oparciu o art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nakazał I. G. dokonać w zakreślonym terminie rozbiórki samowolnie wybudowanych pasów dojazdowych na wskazanej wyżej nieruchomości. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy w części merytorycznej – rozbiórkowej decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Zgodzić więc się należy ze stanowiskiem S. K., iż ostateczna decyzja nakazująca rozbiórkę betonowych pasów dojazdowych funkcjonowała w obrocie prawnym w momencie podejmowania decyzji przez Wojewodę w dniu [...], czego zresztą organ ten nie kwestionuje. Okolicznością mającą istotne znaczenie dla wyniku przedmiotowej sprawy jest jednak to, iż decyzja ta nie spowodowała naruszenia przez Wojewodę przytoczonego wyżej art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego. Artykuł ten odnosi się bowiem do rozbiórki "obiektu budowlanego", do kategorii którego nie można zaliczyć betonowych pasów dojazdowych. Stosownie do treści art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, który zawiera tzw. słowniczek określeń używanych w ustawie, przez obiekt budowlany należy rozumieć: a/ budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b/ budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c/ obiekt małej architektury. Betonowe pasy dojazdowe należy natomiast zakwalifikować do kategorii urządzeń budowlanych związanych z obiektem budowlanym, gdyż zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego przez kategorię tę należy rozumieć urządzenia techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym oczyszczania lub gromadzenia ścieków, przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Dlatego też należy stwierdzić, iż decyzja organów nadzoru budowlanego dotycząca rozbiórki betonowych pasów dojazdowych, jako rozbiórka nie obejmująca "obiektu budowlanego", nie miała znaczenia z punktu widzenia unormowania zawartego w art. 35 ust. 5 Prawa budowlanego, którego naruszenie zarzucała skarżąca. Sąd podziela ponadto stanowisko organu, iż kwestia podnoszonego zarzutu naruszenia przez inwestora granicy pomiędzy działkami nr ew. 504 i 505, a wręcz sfałszowania dokumentów dotyczących powierzchni nieruchomości skarżącej, nie podlega kognicji organów architektoniczno-budowlanych. A. i I. G. załączyli do wniosku o pozwolenie na budowę dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością – działką nr 505 na cele budowlane, co wynika z odpisu aktu notarialnego z dnia [...] dotyczącego umowy darowizny. Samo istnienie sporu sąsiedzkiego co do przebiegu granicy nie daje podstaw do przyjęcia, że do chwili jego rozstrzygnięcia przed sądem powszechnym, pozwolenie na budowę nie może być wydane. Organy architektoniczno-budowlane nie są bowiem uprawnione do rozstrzygania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę sporów cywilnych co do prawa własności nieruchomości, jak i co do przebiegu granic nieruchomości ( por. np. nie publik. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 maja 2003r. sygn. II SA/Ka 1609/01 i z dnia 5 października 2001r. sygn. II SA/Ka 1807/99 ). Reasumując, Sąd nie podzielił zarzutów skarżącej i uznał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] nie narusza przepisów prawa, dlatego też skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ).