II SA/Łd 1933/03

Dnia 20 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska, p.o. Sędziego WSA: Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z. P., A. W., G. P. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Rady Miejskiej w S. na rzecz Z. P., G. P. i A.W. solidarnie kwotę 10,00 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Uchwałą z dnia [...] Rada Miejska w S. oddaliła zarzut Z. P., G. P. i A. W. (nazwany przez składających protestem) do projektu zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S., wskazując w uzasadnieniu, iż przez działkę skarżących poprowadzono trasę projektowanego gazociągu DN 150, z zastrzeżeniem na rysunku planu, iż wyrysowane sieci uzbrojenia mają charakter orientacyjny. Ich uściślenie może nastąpić w ramach projektów realizacyjnych. Oznacza to, że strefa o szerokości około 4 m, przebiegająca przez teren działki skarżących, musi być wolna od zabudowy, nie wolno na niej urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew. Może być wykorzystana do budowy parkingu. Gaz ziemny ma być dostarczany od strony zachodniej miasta i gminy S. z istniejącego gazociągu ekspedycyjnego (tzw. [...] Obwodnicy Gazowej). Powyższe rozwiązanie zgodne jest z zapisami, zawartymi w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S.", zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] przewidującymi, iż zaopatrzenie w gaz miasta i gminy S. zapewni projektowany gazociąg wysokiego ciśnienia. Gazyfikacja miasta i gminy ma pozwolić na stopniową zamianę nośnika energii, jakim jest węgiel na paliwo gazowe, bardziej przyjazne środowisku. Ograniczenie sposobu zagospodarowania działki skarżących nie uniemożliwia zabudowy w przyszłości, biorąc pod uwagę jej powierzchnię. Ponadto, ze względu na usytuowanie działki skarżących i działek sąsiednich w bezpośrednim sąsiedztwie węzła autostrad, ich zagospodarowanie powinno nastąpić w formie przedsięwzięć wymagających scalenia działek, a nie w ramach pojedynczych działek, z których większość ma formę wąskich smug rolnych. Skargę na powyższą uchwałę wnieśli Z. P., G. P. i A. W. wskazując, iż jest ona dlań krzywdząca. Gazociąg usytuowany jest bardzo niekorzystnie, zbyt odlegle od granicy działki, ingerując w jej głąb. Wyłącza to możliwość zagospodarowania znacznej części działki. Fakt, iż wyrysowana sieć gazociągu ma charakter jedynie orientacyjny, stwarza natomiast konieczność powstrzymywania się z jakimikolwiek inwestycjami, do czasu realizacji budowy gazociągu. Skarżący podnoszą, iż w przedmiotowej sprawie powinna być zastosowana procedura wykupu gruntu, podobnie jak to miało miejsce przy budowie autostrady A-2. Pełnomocnik Rady Miejskiej w S. , na rozprawie w dniu 6.kwietnia 2004r., wniósł o oddalenie skargi. W złożonym po zamknięciu rozprawy piśmie wskazał natomiast, iż uszczegółowienie zagospodarowania Miasta S. nastąpi w sporządzonym w terminie późniejszym miejscowym planie zagospodarowania, zawierającym rysunek w dokładniejszej skali lub też podjęty zostanie "tryb obowiązujący dla zorganizowanej działalności inwestycyjnej". Wtedy też nastąpi uściślenie projektowanego gazociągu lub rezygnacja z niego, bowiem rozważana jest również koncepcja zasilania S., gazociągami średniego lub podwyższonego ciśnienia od strony Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność aktu w całości lub części. Ustalenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, gdy zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza prawo, w stopniu skutkującym stwierdzenie jej nieważności. W pierwszej kolejności podkreślenia wymagało, iż w toku trwających prac nad przygotowaniem zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta S. zmianie uległ stan prawny, regulujący kwestie planowania przestrzennego. Jednakże po myśli art. 85 ust. 2, obowiązującej obecnie ustawy z dnia 27.marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.), do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 11.lipca 2003r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponieważ zatem, w przedmiotowej sprawie, uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, podjęta została w dniu [...] przeto do całego procesu tworzenia i uchwalania zmian, zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 7.lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Po myśli art. 24 ust. 1 tejże ustawy natomiast, zarzut do projektu planu może wnieść ten, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w tym projekcie. Stąd też rozpatrując skargę, dotyczącą uchwały, odrzucającej wniesiony przez stronę zarzut, Sąd zobowiązany jest zbadać, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, a także czy miało miejsce naruszenie prawa. Wnoszący zarzut musi się zatem wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. To zaś oznacza, że w postępowaniu kwestionującym, w formie zarzutu, projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podmiotowość uczestnika postępowania jest kształtowana inaczej niż w postępowaniu administracyjnym, obejmującym nie tylko występowanie interesu prawnego lub uprawnienia, ale także naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu lub uprawnienia staje się zaś przesłanką dopuszczalności zarzutu i otwiera drogę do jego merytorycznej oceny. W przedmiotowej sprawie Rada Miejska w S. prawidłowo zakwalifikowała złożony przez Z. P., G. P. i A. W. środek prawny, wniesiony jako protest do projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uznając, że w istocie stanowi on zarzut do wspomnianego projektu. Skarżący mieli bowiem interes prawny w kwestionowaniu projektu planu. Interes ten wynikał z prawa własności działki, położonej na obszarze objętym kwestionowanym projektem planu. Jest też niewątpliwe, że interes prawny skarżących został naruszony wspomnianym projektem. Rada, rozpoznając zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest obowiązana ocenić nie tylko zgodność tego projektu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, lecz także ustalić, czy naruszenie przedmiotowego porządku prawnego nie stanowi zarazem naruszenia interesu prawnego wnoszącego zarzut. Podjęcie przez radę gminy uchwały o odrzuceniu zarzutów w trybie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym bez wszechstronnego wyjaśnienia i oceny okoliczności faktycznych sprawy, uzasadnia stwierdzenie nieważności tej uchwały. (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17.października 1997r., w sprawie o sygn.akt IV S.A. 687/97, niepubl. w zbiorze urzędowym oraz w wyroku z dnia 17.czerwca 1996 r. w sprawie o sygn.akt IV S.A. 578/96, Palestra 1997/3-4/str.236). Cytowany przepis zobowiązuje radę gminy do uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o uwzględnieniu a zwłaszcza o odrzuceniu zarzutu. Organ wspomniany obowiązany jest do rozważenia i wyważenia wszystkich wchodzących w rachubę interesów, w tym interesu publicznego, a nie tylko interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut. Ustalenia uchwały powinny być szczegółowo uzasadnione z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wyniki badania stanu faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wniesionym zarzutem. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków organów gmin, jak też do praw osób uprawnionych do żądania ochrony ich interesów prawnych, w tym praw własności. Zaniechanie w tej materii, nie pozostaje bez wpływu na ocenę legalności uchwały i stanowi przesłankę stwierdzenia jej nieważności (podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18.stycznia 2002r., w sprawie o sygn.akt III RN 192/00, OSNAPU 2002/15/346 i w wyroku z dnia 23.stycznia 2003r. w sprawie o sygn.akt III RN 26/02, niepubl. w zbiorze urzędowym) W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w S., odrzucając zarzut Z. P., A. W. i G. P., stanowiska wyrażonego w uchwale nie uzasadniła w sposób, który z jednej strony pozwalałby skarżącym na odniesienie się do przedstawionego stanowiska, z drugiej na sądową jego kontrolę. Dopiero z dokumentów, złożonych po zamknięciu rozprawy, wynika zachowanie wymogów procedury, określonych w art. 6 i 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z nich również wnioskować można po części o istnieniu interesu publicznego, który przemawia za przeprowadzeniem gazociągu wysokiego ciśnienia przez teren posesji skarżących. Po pierwsze wszakże, szczegółowe rozważania w tej materii winny były znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Po wtóre także treść wspomnianych dokumentów, nie pozwala na jednoznaczną odpowiedź na pytanie, dlaczego projektowany gazociąg przebiegać musi przez teren działki skarżących, w tak znacznej odległości od jej granicy. Argument o orientacyjnym charakterze przebiegu gazociągu, jest niewystarczający. Jeśli bowiem w grę wchodzi umiejscowienie jedynie przybliżone, rodzi się pytanie, dlaczego nie może odpowiadać sugestiom skarżących. Brak wszechstronnego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, nie pozwalał na ocenę czy w rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w S. nie nadużyła przysługującego jej tzw. "władztwa planistycznego", określonego w art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, projektując przebieg gazociągu wysokiego ciśnienia DN 150. W szczególności nie wykazano, że wniesiony zarzut został należycie rozważony w oparciu o dostatecznie zebrany materiał dokumentacyjny, wskazujący, że wybrano istotnie optymalny wariant projektu planu miejscowego. W tym stanie rzeczy uprawniona jest konkluzja o dowolności przyjętego rozwiązania planistycznego oraz uwzględnienia jedynie interesu ogólnego ze szkodą dla interesu skarżących, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Zgodzić się należy z wyrażanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem, że wymóg rozpatrzenia zarzutów nie jest spełniony, gdy mimo zgłoszenia radzie zarzutów, a priori zakłada się brak możliwości dokonania jakichkolwiek zmian w projekcie planu, a sesja służy uzasadnieniu proponowanego, jako jedynie możliwego, rozwiązania projektu planu miejscowego (por.wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.listopada 1997r., w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 1514/97, ONSA 1998/4/124). Niewątpliwie przesłanka nieważności uchwały o odrzuceniu zarzutu wystąpi wówczas, gdy uzasadnienie takiej uchwały jest na tyle lakoniczne, że nie wynika z niego jednoznacznie, iż wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały przez organy gminy wyjaśnione i ocenione, a sąd nie ma możliwości weryfikacji postępowania organów gminy w ramach uprawnień wynikających z art. 145 p.s.a. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do zastępowania organu, obowiązanego do rozstrzygnięcia i orzekania jego zastępstwie. (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17.czerwca 1996r., w sprawie o sygn.akt IV SA 578/96, "Palestra" 1997/1 str.7-8) Odrzucając zarzut Z. P., G. P. i A. W., należało zatem wykazać w sposób niewątpliwy, ze strona przeciwna rozpatrzyła wszystkie zastrzeżenia skarżących w trybie określonym w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i dokonała pełnej oceny rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszących zarzut, z jednoczesnym wykazaniem, że zamierzona treść zmienionego planu pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Tych zaś warunków, uzasadniających odrzucenie zarzutu strony skarżącej, Rada Miejska w S. nie dopełniła. Odnosząc się natomiast do wniosku skarżących, dotyczącego "zastosowania procedury, jaka była przy planowaniu autostrady A-2", podkreślić należy, że kwestie związane z ewentualnymi zmianami własnościowymi czy też odszkodowaniami z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, mogą być rozpatrywane dopiero po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały. Po myśli art. 152 p.s.a. natomiast orzeczono o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wobec tego, iż zasądzeniu na rzecz skarżących podlegał jedynie uiszczony przezeń wpis sądowy.