II SA/Łd 1938/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie NSA Irena Krzemieniewska (spr.), NSA Teresa Rutkowska, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji przewodniczącego Rady Miejskiej oddala skargę 3 II SA/Łd 1938/03 Uzasadnienie W uchwale nr. [...] z dnia [...] Rada Miejska w K. działając na podstawie art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2001r. nr 142 poz. 1591 ze zm. ) stwierdziła, iż M. K. został odwołany w głosowaniu tajnym z funkcji Przewodniczącego Rady Miejskiej. Uchwałę tę M. K. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając: bezprawne wyłączenie przewodniczącego od czynnego udziału w prowadzonym toku postępowania organu w sprawie o odwołanie przewodniczącego Rady Miejskiej, nie zapewnienie przewodniczącemu aktywnego udziału w postępowaniu dowodowym, bezzasadność podjęcia uchwały wobec braku prawnych dowodów do odwołania, brak rzetelności i uczciwości radnych wnioskodawców, którzy oparli podjęcie uchwały na nieprawdziwych dowodach i nieadekwatnych do funkcji przewodniczącego, działanie w zmowie z tendencyjnym postępowaniem o charakterze incydentalnym, naruszenie interesu prawnego przez działanie nie zgodne z prawem, bezczynność organu. Jednocześnie wnosił o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały lub stwierdzenie, iż uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyjaśniono, iż w dniu [...] podczas prowadzonej sesji Rady Miejskiej w K. przez ówczesnego przewodniczącego Rady Miejskiej M. K. radny S. K. reprezentujący 6-osobową grupę radnych tej Rady zgłosił do porządku obrad wniosek o odwołanie przewodniczącego Rady Miejskiej w K. M. K. Rada Miejska poza przewodniczącym tej rady wprowadziła zmianę porządku obrad. Do pkt. 9 wprowadzono pkt. 9a o odwołanie przewodniczącego rady i pkt. 9b o powołanie następnego przewodniczącego na wniosek sześciu radnych wnioskodawców przez głosowanie bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady i podjęła działania zmierzające do przeprowadzenia procedury odwołania przewodniczącego. W celu przeprowadzenia głosowania tajnego o odwołanie przewodniczącego rady powołana została komisja skrutacyjna w składzie 3 osobowym, która po przeprowadzonym głosowaniu stwierdziła 8 głosów radnych za odwołaniem i 7 głosów przeciw, wobec czego Rada Miejska większością głosów odwołała z pełnionej funkcji przewodniczącego Rady Miejskiej w K. M. K. Na tę okoliczność wiceprzewodniczący Rady Miejskiej w imieniu Rady Miejskiej w K. wystawił dokument potwierdzający fakt odwołania M. K. z przewodniczącego Rady Miejskiej tytułując ten dokument Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w K. [...] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Miejskiej stwierdzając w treści tego pisma, że M. K. został odwołany w głosowaniu tajnym z Przewodniczącego Rady Miejskiej i uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Wniosek o odwołanie przewodniczącego Rady Miejskiej M. K. radni motywowali następująco: 1 .brak współpracy z radnymi 2 .brak realizacji wniosków radnych 3. opieszałość w zakresie statutu oraz strategii gminy 4. brak realizacji planów pracy Komisji oraz Rady. Skarżący stwierdził, iż postawione mu zarzuty są bezzasadne, gdyż zgodnie z treścią art. 19 ust.2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - " zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady." Nakładanie zatem na przewodniczącego Rady Miejskiej pozaustawowych zadań nie mieści się w dopuszczalnych granicach ustawowych kompetencji radnych Rady Miejskiej. Z tego powodu zdaniem skarżącego podjęta uchwała nie jest uzasadniona. W kwestii postawionych zarzutów przez radnych wnioskodawców skarżący zażądał wyjaśnień na sesji przed podjęciem uchwały o odwołanie z funkcji przewodniczącego Rady. Nie dopuszczono jednak Przewodniczącego Rady Miejskiej do złożenia wyjaśnień przed głosowaniem o odwołanie. Skarżący złożył na piśmie oświadczenie z dnia 10 lipca 2003r. do Rady Miejskiej na które dotychczas nie ma odpowiedzi. Skarżący stwierdził, iż Wojewoda [...] w trybie nadzorczym nie badając ważnych w sprawie kwestii uchylił się od rozwikłania kwestii spornych informując o braku możliwości stwierdzenia naruszenia prawa. Zdaniem skarżącego niezgodne z prawem jest również to , że Przewodniczący Rady Miejskiej nie złożył nie z własnej winy wyjaśnień przed podjęciem uchwały organu gminnego, gdyż nie umożliwiono mu tej proceduralnej czynności .Nie brał zatem i to nie z własnej winy czynnego i bezpośredniego udziału w całości przebiegu procedury, a także w ustaleniu zasadności czy podniesione zarzuty są prawdziwe i nie miał możliwości wypowiedzenia się oraz obrony . Zdaniem skarżącego został naruszony art. 19 Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka i art. 10 Europejskiej Ochrony Praw Człowieka i Podstawowych Wolności . W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w K. wniosła o oddalenie skargi . W uzasadnieniu podniesiono, iż Rada Miejska w K. działając na podstawie art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, póz. 1591, z póz. zm.), na wniosek grupy radnych podjęła w dniu [...] uchwałę Nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Miejskiej M. K. W/w ustawa o samorządzie gminnym stanowi jedynie w art. 19 ust. 4 w związku z ust. l, że odwołanie przewodniczącego rady gminy następuje na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego jej składu, w głosowaniu tajnym. Według protokołu komisji skrutacyjnej z przebiegu i wyników głosowania tajnego, za odwołaniem skarżącego z funkcji przewodniczącego Rady Miejskiej głosowało 8 radnych (przy ustawowym składzie 15 radnych), co przekroczyło bezwzględną większość 15 radnych i doprowadziło do podjęcia zaskarżonej uchwały. Jako dowód przedstawiono wyciąg z protokołu sesji Rady Miejskiej Nr [...] z sesji Rady Miejskiej z dnia [...] Organ stwierdził zatem, iż wobec spełnienia warunków zawartych w w/w art. 19 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Ponadto poinformowano, że Wojewoda [...] w ramach sprawowanego przez Wojewodę nadzoru nad działalnością gmin w wyniku przeprowadzonego postępowania nie stwierdził, aby w/w uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w K. dnia [...] naruszyła obowiązujące przepisy prawne. Nie podzielono stanowiska skarżącego M. K., że nie został przedłożony pod obrady komisji Rady Miejskiej do zaopiniowania wniosek radnych Rady Miejskiej z dnia [...], jak również projekt uchwały w sprawie odwołania przewodniczącego Rady Miejskiej w K. M. K. W świetle regulacji zawartej w w/w przepisie art. 19 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, § 19 ust. 4-6 Statutu Gminy K. przyjętego uchwałą Nr 135/XXII/96 Rady Miejskiej w K. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy K. z późn. zm., oraz § 16 Regulaminu Rady Miejskiej w K. stanowiącego załącznik nr 5 do Statutu Gminy K., opinie wydane przez komisje Rady Miejskiej mają charakter regulaminowy. Zasięganie opinii komisji Rady Miejskiej w przedmiotowej sprawie nie jest wymogiem ustawowym. Nie podzielono stanowiska skarżącego, że nie miał możliwości na sesji Rady Miejskiej w dniu [...] ustosunkowania się do zarzutów zawartych we wniosku radnych o odwołanie go z funkcji Przewodniczącego. M. K. - radny, pełniący funkcję Przewodniczącego Rady Miejskiej prowadząc obrady X sesji Rady Miejskiej w K. w dniu [...], miał prawo jak każdy radny Rady Miejskiej zgłosić wniosek formalny do Rady np.: o zarządzenie przerwy, o przełożenie punktu 9a porządku obrad sesji - odwołanie przewodniczącego rady - na następną sesję Rady Miejskiej. Skarżący z prawa tego nie skorzystał. W świetle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego organ uznał, że zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...], nie narusza prawa i tym samym nie został naruszony interes prawny skarżącego M. K.. W obszernym piśmie z dnia 10 lutego 2004 r. skarżący zarzucił organowi szereg naruszeń prawa przy podejmowaniu uchwały m. inn. bezczynność, nadużywanie kompetencji, ograniczenie swobody dostępu do informacji, naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, naruszenie art. 35 i 36 kpa i podtrzymał zarzuty zawarte w skardze. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym skarżący poparł skargę i wyjaśnił, że głosował za zmianą porządku obrad poprzez dopisanie punktu 9a i 9b, gdyż uważał, że nie naruszało to przepisów prawa. Nie składał wniosków o odroczenie sesji lub o umożliwienie mu odpowiedzi na zarzuty, gdyż jak oświadczył " poddał się procedurze" licząc na uczciwość i rzetelność radnych. Przyjął taką linię obrony, że na postawione zarzuty na sesji [...] postanowił ustosunkować się na piśmie po zakończeniu sesji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga nie jest zasadna . Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1271 ) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez dniem 1 stycznia 2004 r i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153 poz. 1269 ) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. W przedmiotowej sprawie ocenie Sądu pod względem legalności podlega zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała Rady Miejskiej w K. o odwołaniu skarżącego z funkcji Przewodniczącego Rady. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r nr 142 poz. 1591 ze zm.) - Rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego i 1-3 wiceprzewodniczących bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. W myśl ust. 4 tego przepisu - odwołanie przewodniczącego i wiceprzewodniczących następuje na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady gminy w trybie określonym w ust. 1. W przedmiotowej sprawie warunek ten został zachowany jak i warunek dotyczący wprowadzenia zmian w porządku obrad , gdyż jak wynika z art. 20 ust. 1a. tej ustawy - Rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady. Zostały także spełnione w tym zakresie warunki zawarte w przepisach Statutu Gminy K. Okoliczności te są zresztą niesporne i skarżący sam przyznał podczas rozprawy przed sądem , że zarówno wprowadzenie zmian do porządku obrad jak i przeprowadzone głosowanie nie naruszały przepisów prawa. Zarzuty skarżącego zawarte w skardze, a dotyczące braku możliwości ustosunkowania się do przedstawionych mu na tej sesji zarzutów nie są zasadne, gdyż z dokumentów załączonych do akt sprawy nie wynika, aby skarżący wyraził wolę przeprowadzenia tego rodzaju linii obrony, a z oświadczenia skarżącego podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym wynika natomiast wprost, iż skarżący nie czynił żadnych starań w tym celu podczas sesji i przed podjęciem uchwały, gdyż jak oświadczył - " licząc na uczciwość radnych poddał się procedurze " . Zarówno z akt administracyjnych jak i z oświadczenia skarżącego wynika także, iż skarżący od samego początku miał zamiar ustosunkować się do tych zarzutów na piśmie już po zakończeniu sesji i wykonał ten zamiar (vide: pismo skarżącego z dnia 10 lipca 2003r. zwane oświadczeniem ). Kontrola sądu jak wyżej wskazano w odniesieniu do uchwał organów samorządowych ogranicza się do badania ich zgodności z prawem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, iż Sąd nie kontroluje podjętych uchwał pod względem ich celowości. ( por. wyrok NSA z 4 grudnia 1998 r I SA/494/98 nie publikowany). W sytuacji skarżącego nie jest możliwa kontrola Sądu zarówno pod względem celowości podjętej uchwały jak i jej zasadności, gdyż jak wyżej wskazano skarżący nie bronił się przed zarzutami w czasie sesji przed podjęciem zaskarżonej uchwały, a ustosunkował się do nich dopiero w piśmie z dnia 10 lipca 2003 r. Zarzut skarżącego dotyczący braku opinii właściwych komisji Rady nie jest zasadny. Z obowiązującego wówczas Statutu Gminy K. obowiązek taki nie wynika. Natomiast treść § 35 ust. 3 Regulaminu Rady Miejskiej w K. wskazuje na to, iż jedynie projekty uchwał rady przygotowane przez zarząd opiniują właściwe komisje rady. Podnieść należy, iż skarżący jako Przewodniczący Rady nie zgłosił takiego wniosku na sesji której przewodniczył, a dopiero w styczniu 2004 r. na posiedzeniach poszczególnych komisji, po wniesieniu skargi do Sądu. Opinie komisji przedstawiono na sesji w dniu 30 stycznia 2004 r. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie statut gminy należy do przepisów gminnych określających ustrój gminy - organizację wewnętrzną i tryb pracy organów gminy. Takiego charakteru nie ma regulamin gminy mimo utrzymującej się praktyki jego ogłaszania jako załącznika do statutu. ( por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2001 r. sygn. akt II S.A.1525/00 nie publikowany). Stwierdzić zatem należy, iż Rada Miejska w K. podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszyła przepisów prawa. Zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia wymienionych przez skarżącego w skardze i w piśmie z dnia 10 lutego 2004 r przepisów prawa nie są zatem zasadne. Pozostałe zarzuty skarżącego także nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej uchwały. Skarżący oczekuje bowiem, iż Sąd dokona oceny zachowań radnych podejmujących uchwałę i skutku tych zachowań w postaci podjętej uchwały pod względem uczciwości, moralności czy zasad dobrego wychowania. Tego rodzaju ocena nie mieści się w kognicji Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 poz. 1270 ) skargę oddalił .