II SA/Łd 194/12

Dnia 11 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych - Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2012 roku sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...]. Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku K. S. i M. S. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej, infrastruktury technicznej oraz obiektów małej architektury przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A [...], fragmenty działek o nr [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, iż określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Istotą postępowania prowadzonego w oparciu o normy zawarte w tej ustawie jest stwierdzenie, czy planowana inwestycja - wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego - może powstać na danym terenie, bowiem spełnione są łącznie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 tejże ustawy, jak również czy dokonano stosownych uzgodnień z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 w/w ustawy. W niniejszej sprawie organ stwierdził, iż planowane zamierzenie spełnia wszystkie warunki z art. 61 ust. 1 w/w ustawy, bowiem warunek określony jako zasada dobrego sąsiedztwa jest spełniony, gdyż faktycznie w odniesieniu do niniejszej inwestycji, jako obiektu liniowego i urządzeń infrastruktury technicznej, warunek ten - zgodnie z art. 61 ust. 3 w/w ustawy - nie ma zastosowania. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, zapewniona jest obsługa w media poprzez projektowane przyłącza do sieci miejskich. Nadto teren inwestycyjny nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolne i nieleśne, zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W następstwie dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy. W terminie prawem przewidzianym odwołanie złożył S. S. zarzucając brak zawieszenia postępowania, a nawet jego umorzenia, z uwagi na fakt, iż identyczny wniosek wnioskodawców był już rozpatrywany przez właściwy organ administracji. W następstwie jego rozpoznania zapadła decyzja merytoryczna będąca już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w związku ze skargą kasacyjną, złożoną w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 25/11. Nadto strona zarzuciła obrazę art. 61 w związku z art. 58 ust. 1 i art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 17 stycznia 2007r. Nr IV/60/07 przystąpiono do opracowania projektu nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Łodzi, a następnie Zarządzeniem Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. pozytywnie rozpatrzono uwagę w zakresie objęcia m.in. wnioskowanego terenu strefą przeznaczoną na funkcję mieszkaniową wielorodzinną, czyli tereny zabudowy jednorodzinnej w różnych formach i intensywności, zarówno jako obiekty wolnostojące, bliźniacze i szeregowe, natomiast inne elementy, jak działalność gospodarcza została dopuszczona pod warunkiem braku kolizji z funkcją podstawową, tj. mieszkaniową. Strona zarzuciła również błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, iż zabudowa sąsiednia jest jednorodna i stanowią ją wyłącznie obiekty usługowo - handlowe, w sytuacji gdy najbliżej zlokalizowanym sąsiedztwem jest osiedle mieszkaniowe "A" oraz domy mieszkalne w zabudowie wolnostojącej, które pełnią funkcję wyłącznie mieszkaniową. Wskazując na powyższe naruszenia strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odpowiedzi na odwołanie S. S. inwestorzy K. S. i M. S. wyjaśnili, iż zakres niniejszej sprawy i sprawy zawisłej obecnie przed NSA jest zgoła odmienny, dotyczy bowiem budowy drogi wewnętrznej, a nadto odwołujący nie wskazał żadnego przepisu prawa, który miałby zostać naruszony. Podobnie - zdaniem inwestorów - nietrafiony jest zarzut błędnych ustaleń faktycznych, gdyż działki, które są przedmiotem postępowania położone są na obszarze, w którym zabudowa mieszkalna jest niedopuszczalna, a nadto Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego i jego postanowienia nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli. Dalej, iż pojęcie działki sąsiedniej winno być interpretowane funkcjonalnie, uwzględniając, że wyznaczony obszar analizowany wskazuje, które spośród działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym uznać należy, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Inwestorzy dodatkowo załączyli mapę - Plan Zagospodarowania osiedla "A", z którego wynika, że właśnie obok działek inwestorów jest zabudowa pod działalność usługową, nazwana pawilonami handlowymi. Decyzją z dnia 14 grudnia 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przywołało dotychczasowy przebieg postępowania i stanowiska stron. Organ odwoławczy stwierdził, iż niewątpliwie złożony do akt projekt został sporządzony przez uprawniony podmiot, zaś analizę przygotowano z uwzględnieniem specyfiki planowanego zamierzenia i ograniczeń wynikających z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co za tym - niezasadny jest zarzut braku uwzględnienia różnorodności funkcji istniejącej zabudowy, gdyż art. 61 ust. 3 w/w ustawy wprost wyłącza konieczność badania tzw. dobrosąsiedztwa. Organ podkreślił, iż właśnie z uwagi na specyfikę planowanej inwestycji i teren objęty wnioskiem nie mogło być mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy już istniejącej. Poza niniejszym postępowaniem pozostaje zatem, w jaki sposób zostaną zagospodarowane działki nr [...] i [...]. Natomiast do planowanej inwestycji, jako zabudowy liniowej, tak jak wskazał organ I instancji, ma zastosowanie art. 61 ust. 3 w/w ustawy, stosownie do którego przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Zatem prowadzenie postępowania, mającego na celu wyjaśnienie przesłanek uregulowanych w tym przepisie, było zbędne. A skoro tak, to nie miały w sprawie zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem te odnoszą się do zabudowy przestrzennej, kiedy wymagane jest nawiązanie do zabudowy istniejącej. Odnosząc się do zarzutu co do braku zawieszenia, czy też umorzenia postępowania organ wyjaśnił, iż dla tego samego obszaru może być wydanych wiele decyzji o różnej treści, w zależności od zamiaru inwestycyjnego, byle zamiar ten spełniał wymogi z art. 61 w/w ustawy. Nadto podmiot, któremu wydano taką decyzję ma prawo ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu pod warunkiem, że wniosek będzie dotyczył innej inwestycji. W ocenie Kolegium nie zachodzi tożsamość spraw, gdyż różny jest zarówno rodzaj samej inwestycji, jak i teren ich sytuowania. Niniejsze postępowanie dotyczy m.in. budowy drogi wewnętrznej na części działek nr [...] i [...], natomiast postępowanie zakończone orzeczeniem sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 25/11 dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę salonu samochodowego z serwisem urządzeń budowlanych i obiektów małej architektury na nieruchomości przy A [...], tj. działki nr [...] i [...], nie ma zatem podstaw do umorzenia postępowania, czy też zawieszenia z uwagi na toczące się postępowanie sądowe. W kwestii Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Kolegium podkreśliło, iż studium nie jest wiążącym aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Na koniec organ podkreślił, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy nie przesądza o możliwości realizacji inwestycji, jest jedynie promesą, zgodą na rozpoczęcie prac projektowych dla planowanej inwestycji, a dla rozpoczęcia prac budowlanych niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Na powyższą decyzję S.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez niewłaściwą wykładnię skutkującą odstąpieniem od analizy w zakresie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 w/w ustawy. Nadto zarzucił brak zawieszenia lub umorzenia niniejszego postępowania z uwagi na sprawę zawisłą przed NSA, tj. sprawę o sygn.akt II SA/Łd 25/11, która jest tożsama z niniejszą. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając skargę strona wskazywała, iż organ I instancji bezzasadnie odstąpił od dokonania analizy wystąpienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś organ II instancji takie działanie zaakceptował. Podniesiono, iż art. 61 ust. 3 tej ustawy stanowi, iż przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, zaś wniosek inwestorów dotyczy także obiektów małej architektury. W ocenie skarżącego okoliczność ta powoduje, iż co najmniej w zakresie planowanych obiektów małej architektury analizie winno zostać poddane wystąpienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Skarżący zwrócił również uwagę, iż wniosek inwestorów był już trzykrotnie negatywnie rozpoznawany zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sąd administracyjny. Sprecyzował, że pierwszy wniosek dotyczył budowy salonu samochodowego wraz z serwisem oraz urządzeń budowlanych i obiektów małej architektury na działkach nr [...] i [...] i ostatecznie WSA w Łodzi, sygn.akt II SA/Łd 25/11, uchylił decyzję I i II instancji i sprawa zawisła przed NSA. Drugi wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z urządzeniami budowlanymi, w tym wewnętrznym układem komunikacyjnym i miejscami parkingowymi, który został pozytywnie załatwiony przez organ I instancji, przy czym organ odwoławczy uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Z kolei trzeci wniosek dotyczył budowy salonu samochodowego wraz z serwisem oraz urządzeń budowlanych i obiektów małej architektury i w tej sprawie organ I instancji wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy, która została uchylona przez organ II instancji i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącego, w świetle istnienia tych trzech wniosków, stwierdzić trzeba, iż objęty postępowaniem niniejszym wniosek był już trzykrotnie negatywnie rozpoznany i postępowanie inwestorów polegające na wystąpieniu z nowymi wnioskami o warunki zabudowy, zamiast kontynuowania postępowań odwoławczych lub sądowoadministracyjnych nie powinno znaleźć akceptacji organu administracji i sądu. Skarżący zarzucił nadto, iż błędne jest powoływanie się przez organ na art. 63 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który istotnie umożliwia organowi wydanie decyzji o warunkach zabudowy kilku wnioskodawcom lub jednemu wnioskodawcy kilku decyzji, o ile ich przedmiot jest różny. Natomiast w niniejszym postępowaniu, według skarżącego, zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy niniejszej ze sprawą zawisłą przed NSA. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Kolegium dodało, iż w przepisie art. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarta została definicja pojęcia obiektu małej architektury i w jej świetle prawidłowe jest zastosowanie art. 61 ust. 3 w/w ustawy, wyłączającego w stosunku do przedmiotowej inwestycji konieczność badania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd nie rozpoznaje spraw merytorycznie, a bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Rozpoznając sprawę w świetle wskazanego kryterium sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy wydaniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. doszło do naruszenia przepisów, które obligowało sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego obu zaskarżonych aktów. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł., ustalającą na wniosek K. S. i M. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie drogi wewnętrznej, infrastruktury technicznej oraz obiektów małej architektury przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A [...]. W ocenie Sądu analiza materiałów sprawy, w szczególności wniosku inicjującego postępowanie i sentencji rozstrzygnięcia organu I instancji, rodzi uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości i rzetelności organów prowadzących to postępowanie. Uzasadnione jest bowiem stwierdzenie, iż organ pominął istotę niniejszego postępowania, które jest postępowaniem wszczynanym na wniosek inwestora, podmiotu zainteresowanego realizacją inwestycji, który w związku z tym jest jedynym i wyłącznym dysponentem postępowania, określa zakres wniosku, a co za tym -przedmiot samego postępowania. A skoro tak, to organ nie jest decydentem tego postępowania, co potwierdza jednoznacznie uregulowanie art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm. ), powoływanej dalej jako u.p.z.p. W konsekwencji, w razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony. O tym, że pismo jest wyraźne, jasne, klarowne, decyduje to, czy jego treść pozwala na odczytanie intencji autora pisma bez potrzeby usuwania w drodze podejmowania określonych zabiegów choćby najmniejszych wątpliwości (wyrok NSA z dnia 3 marca 2009r., sygn.akt II OSK 272/08; wyrok NSA z dnia 12 października 2011r., sygn.akt I OSK 1988/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 października 2010r., sygn..akt III SA/Łd 452/10 - publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Oznacza to, iż wniosek inwestora jest jedynym dokumentem zakreślającym ramy inwestycji, zatem i samego postępowania. Sprecyzowanie żądania należy do strony, nie do sfery ocennej organu, podstawowym obowiązkiem organu jest tym samym właściwe, precyzyjne ustalenie treści wniosku strony występującej o wydanie decyzji. Powracając na grunt niniejszej sprawy stwierdzić trzeba, iż zakres wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie o ustalenie warunków zabudowy budzi uzasadnione zastrzeżenia w świetle lektury sentencji rozstrzygnięcia organu I instancji. Porównanie wniosku i zapisu decyzji rodzi wątpliwości co do ich tożsamości przedmiotowej. We wniosku inwestora widnieje bowiem zapis, iż planowane zamierzenie polegać ma na: "budowie drogi wewnętrznej (teren utwardzony jako komunikacja wewnętrzna infrastruktury technicznej, dojść obiektów małej architektury". Z kolei organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na: "budowie drogi wewnętrznej, infrastruktury technicznej oraz obiektów małej architektury". Zestawienie powyższych zapisów budzi wątpliwości co do ich zbieżności, tożsamości. Wątpliwości te, w ocenie sądu, są następstwem nieprecyzyjnego zapisu wniosku inicjującego postępowanie, które skutkuje ustaleniem, iż chociażby interpunkcja wniosku jest inna w stosunku do rozstrzygnięcia decyzji i już ta różnica powoduje, iż chodzi o zupełnie inną inwestycję. Ostatecznie zatem nie wiadomo jednoznacznie, czy przedmiotem inwestycji ma być budowa tylko drogi wewnętrznej, która ma umożliwić komunikację do infrastruktury, do dojść i obiektów małej architektury, a zatem drogi umożliwiającej szeroko rozumianą komunikację ze wszelkimi obiektami znajdującymi, usytuowanymi wzdłuż tej drogi wewnętrznej, czy też wniosek dotyczy drogi wewnętrznej i infrastruktury technicznej oraz obiektów małej architektury. Analiza dokumentów niniejszej sprawy uzasadnia stwierdzenie, iż pomimo tych wątpliwości organ I instancji dowolnie przyjął, iż chodzi o drogę wewnętrzną infrastrukturę techniczną i obiekty małej architektury. Zakresu tego nie wyjaśnił organ odwoławczy, chociaż odpowiedź inwestora na odwołanie skarżącego sugeruje, iż chodzi tylko o drogę wewnętrzną, która pozwoli na skomunikowanie obiektów znajdujących się na terenie inwestycyjnym. Wyjaśnienie powyższych nieprecyzyjnych zapisów i niejasnej intencji inwestorów jest o tyle istotne, iż determinuje kierunek postępowania organów, a w szczególności wyznacza przepisy, które w sprawie znajdują zastosowanie. Taką normą prawną, od której zastosowania organ odstąpił, pomimo braku wyraźnej przesłanki ku takiemu działaniu jest przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i analiza planowanego zamierzenia w świetle tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Organ przyjął bowiem, iż w sprawie niniejszej zastosowanie znajduje art. 61 ust. 3 u.p.z.p. z uwagi na charakter planowanej inwestycji. Niemniej jednak skoro organ nie wyjaśnił charakteru, zakresu, przedmiotu inwestycji nie ma podstaw, aby twierdzić, iż dana norma prawa nie znajduje w sprawie zastosowania. Dopiero po rozwianiu powyższych wątpliwości organ będzie miał pełne oparcie w materiale sprawy, w ustaleniach faktycznych i prawnych, aby postępowanie administracyjne poprowadzić w określonym kierunku, na podstawie konkretnych przepisów odnoszących się do klarownie oznaczonego rodzaju inwestycji. Do tego czasu wszelkie próby podejmowane przez organ uzasadnienia prawidłowości ustalenia takich, a nie innych warunków zabudowy nie znajdują aprobaty w ocenie sądu, a przede wszystkim oparcia w przepisach prawa. Wyjaśnienie tej kwestii pozwoli również w sposób należyty odnieść się do zarzutu podnoszonego przez skarżącego, a dotyczącego tożsamości przedmiotowego wniosku z wnioskiem, który był już przez organ rozpoznawany. Kolejnym uchybieniem organu, którego dopuścił się organ również na etapie wniosku o wszczęcie postępowania, jest brak weryfikacji prawidłowości dokumentu pełnomocnictwa przedłożonego wraz z wnioskiem, co jest o tyle istotne, iż inwestorzy byli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, któremu udzielili konkretnego umocowania. Oznacza to, iż zakres udzielonego pełnomocnictwa winien odpowiadać zakresowi wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zestawienie treści obu dokumentów budzi wątpliwości, tym bardziej, iż jak wskazuje dokumentacja sprawy rozpatrzony wniosek inwestorów nie był pierwszym tego typu i w związku z tym powstaje zasadna wątpliwość, czy inwestor nie przedłożył dokumentu pełnomocnictwa przygotowanego dla potrzeb wcześniejszego wniosku. Tym bardziej, iż dokument pełnomocnictwa dość wyraźnie określa przedmiot umocowania, a co za tym - przedmiot wniosku, z którym pełnomocnik w imieniu swego mocodawcy może wystąpić. Nie budzi wątpliwości, iż zgodnie z regulacją zawartą w art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 u.p.z.p., ustalenie lokalizacji inwestycji następuje na wniosek inwestora. W imieniu osoby fizycznej wniosek może być złożony przez pełnomocnika będącego osobą fizyczną, posiadającą pełną zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 k.p.a.). Wydanie zatem decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić jedynie na wniosek złożony przez prawidłowo umocowaną osobę i to zgodnie z zakresem udzielonego upoważnienia. Nadto wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest podaniem w rozumieniu art. 63 k.p.a., zatem oprócz elementów merytorycznej treści określonych w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinien spełniać wymogi formalne. Jeżeli upoważnienie wydane przez inwestora dla pełnomocnika w swoim zakresie nie obejmowało działania w sprawie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na tym etapie postępowania, mając wątpliwości co do zakresu działania pełnomocnika strony, organ winien był wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braku formalnego w postaci dołączenia właściwego pełnomocnictwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2007r., sygn.akt IV SA/Wa 1957/06, publ. http://cbois.nsa.gov.pl). W przypadku zatem wniosków o ustalenie warunków zabudowy złożonych przez upoważnione w imieniu wnioskodawcy osoby, organ administracyjny ma obowiązek sprawdzenia nie tylko, czy dana osoba jest stroną postępowania, ale również, czy pełnomocnictwo w rzeczywistości udzielone zostało do sprawy, która jest przedmiotem rozpoznania oraz jaki jest jego zakres. Zaniechanie organu i odstąpienie od wyjaśnienia zakresu udzielonego pełnomocnictwa stanowi niewątpliwie naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Ustawodawca w art. 7 k.p.a. nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Dodatkowo art. 77 k.p.a. wskazuje, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W świetle powyższego uzasadnione jest stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie organy obu instancji zaniechały zarówno wyjaśnienia zakresu samego wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, jak również zakresu pełnomocnictwa, w oparciu o które taki wniosek został złożony. Rozpatrując ponownie sprawę organ pierwszej instancji, rozpoznając wniosek inwestora, podda szczególnej analizie jego zakres, jak również zakres udzielonego pełnomocnictwa w kontekście przedmiotowego wniosku, biorąc pod uwagę wskazania zawarte w niniejszym wyroku. Ujawnione uchybienia organów obligują Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a. ar