II SA/Łd 1953/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie NSA Irena Krzemieniewska, NSA Teresa Rutkowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Z. 1/ stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały, 2/ zasądza od Rady Miejskiej w Z. na rzecz R. G. kwotę 10 /dziesięć/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3/ orzeka, że zaskarżona uchwała podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. 3 II Sa/Łd 1953/03 U Z A S A D N I E N I E Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Miejska w Z., działając na podstawie art. 18a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym ( tekst jednolity z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz.1591 ze zm. ) powołała w głosowaniu jawnym Komisję Rewizyjną Rady Miejskiej w Z. w składzie : Ł. W., S. J. i Z. R. Jak wynika z załączonego do akt wyciągu z protokołu Nr I/2002 w sesji Rady Miejskiej w Z. odbytej w dniu [...] w sesji uczestniczyło 14 radnych, przy 15 –osobowym składzie Rady. Wybory do Komisji Rewizyjnej poprzedziła uchwała ustalająca 5- osobowy skład Komisji Rewizyjnej. Wszyscy radni wybrani do składu Komisji Rewizyjnej (wymienieni wyżej) zostali zgłoszeni przez Klub Radnych A. Klub Radnych B, działający w ramach Rady Miejskiej w Z., zgłosił kandydaturę radnego R. G., który nie uzyskał wymaganej większości głosów ( “za" głosowało 6 radnych, “przeciwko" głosowało 8 radnych). W dniu 27 grudnia 2003 r. R. G. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej w Z. Nr [...] z dnia [...] w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Z.. Zarzucił, że uchwala nie spełnia wymogów zapisu art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i łamie jego prawa zagwarantowane art. 32 Konstytucji RP. Wnosił o uchylenie zaskarżonej uchwały , jako naruszającej jego interes prawny i zasądzenie kosztów procesu. Jako podstawę prawną skargi R. G. wskazał art. 101a ust. 1 i art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. Do skargi załączył pismo z dnia 7 listopada 2003 r. skierowane do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Z. i doręczone 18 listopada 2003 r. wzywające do uchylenia uchwały jako nie spełniającej wymogów ustawy i pismo Rady Miejskiej w Z. z dnia 1 grudnia 2003 r. zawiadamiające, że Rada Miejska nie podjęła na sesji w dniu 27 listopada 2003r. uchwały o treści wnioskowanej przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi R. G. wskazał, że mimo podjęcia przez Radę uchwały o 5- osobowym składzie Komisji Rewizyjnej, radni A, mający większość w Radzie, skutecznie blokowali jego wybór, jako przedstawiciela opozycji , do składu tej Komisji . Sytuacja taka trwa już ponad rok i oznacza, jego zdaniem, notoryczne łamanie art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis gwarantuje , że w skład Komisji Rewizyjnej muszą wchodzić przedstawiciele wszystkich klubów. Podkreślił, że od początku, mimo podjętej uchwały o 5-osobowym składzie Komisji, Komisja Rewizyjna liczy trzech radnych pochodzących z jednego tylko klubu. Stwierdził, że Klub Radnych A chce wymusić na Klubie Radnych B Gminy Z. wytypowanie innego przedstawiciela do składu Komisji Rewizyjnej, choć nie przedstawia mu się żadnych merytorycznych zarzutów. Na potwierdzenie swoich argumentów załączył “oświadczenie Klubu Radnych A w sprawie obsady personalnej Komisji Rewizyjnej Rady miejskiej w Z." ,podpisane przez ośmiu radnych tego klubu , z którego wynika, że zaakceptują każdą inną kandydaturę wskazaną przez Klub opozycyjny, poza kandydaturą radnego G.. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Z. wniosła o odrzucenie skargi lub ewentualnie o jej oddalenie. Rada wyjaśniła, że Klub Radnych B Gminy Z. liczy 5 radnych, łącznie ze skarżącym. Poza skarżącym żaden członek tego Klubu nie wyraził zgody na kandydowanie na członka Komisji Rewizyjnej. Na 16 sesjach Rady porządek obrad przewidywał uzupełnienie składu Komisji i za każdym razem kandydat Klubu opozycyjnego tj. skarżący nie uzyskiwał wymaganej liczy głosów. Wskazano także, że konstrukcja przepisu art. 18a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym powoduje, że przedstawiciele wszystkich klubów mają zagwarantowane uczestnictwo w komisji rewizyjnej, ale powołuje ją rada gminy. Podkreślono, że ustawodawca nie zastrzegł, że do składu komisji rewizyjnej wchodzą przedstawiciele wskazani przez swoje kluby, bowiem mimo takiego wskazania rada gminy ma uprawnienie do kształtowania składu osobowego komisji rewizyjnej. W przeciwnym razie odpowiedni przepis stanowiłby, że komisje te tworzą radni wytypowani przez swoje kluby. Zdaniem organu niniejsza skarga jest w istocie skargą na niepodjęcie uchwały, co jest niedopuszczalne w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym i ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i powinno skutkować odrzuceniem skargi. Skarżący nie ma ponadto, w jego ocenie, legitymacji do wniesienia skargi , gdyż legitymowanie się mandatem radnego nie daje uprawnień , zastrzeżonych organom nadzoru nad działalnością gminną, prokuratorowi i Rzecznikowi Praw Obywatelskich. Organ powołał się na postanowienie NSA z 30.10.1995 r ( ONSA 1996/2/98), wyrok NSA z dnia 4 września 2001r ( sygn. II S.A. 1410/01 – niepublikowane) i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. III ARN 56/96 ( OSNP 1996/18/257). Ponadto stwierdził, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie określają liczby członków poszczególnych komisji ani nie nakładają obowiązku powołania komisji w pełnym składzie na tej sesji, na której taka komisja jest po raz pierwszy powoływana. W piśmie skierowanym do sądu w dniu 4 marca 2004 r skarżący ustosunkował się do argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę. Zdaniem skarżącego komisja rewizyjna jest specyficzną komisją, skargę podkreślając, że zapis art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jasno precyzuje, że komisję , a nie członków komisji , powołuje rada gminy od której zależy los wójta, burmistrza, prezydenta. I dlatego ta komisja ma w ustawie o samorządzie gminnym specyficzne unormowania prawne. Zapis art. 18 a ust. 1 jasno precyzuje (co potwierdza kilkakrotnie wnioskujacy o odrzucenie skargi), że komisję (nie członków komisji) powołuje rada gminy. Zdaniem skarżącego ustawodawca celowo użył sformułowania komisję rewizyjna powołuje rada gminy dając tym samym klarowny sygnał, iż kluby opozycyjne mogą swobodnie decydować, kto ma wejść w skład komisji, a więc osoby merytorycznie najbardziej przygotowane do tej roli. Skarżący wskazał, że całkowicie bezpodstawnym jest twierdzenie, że jego skarga jest skargą skargą na niepodjęcie uchwały. W skardze wyrażnie bowiem wskazał uchwałę już podjętą, lecz nie spełniającą wymogów prawem przewidzianych. Dlatego przytoczenie w tym kontekście postanowienia NSA jest wyjątkowo nietrafne. Skarżący podniósł, iż zarzut, że nie posiada legitymacji do wniesienia skargi podważającej legalność uchwały jest kolejnym przejawem nadinterpretacji prawa przez wnioskującego. Nie jest również jego zamiarem wkraczanie w kompetencje organów nadzoru. Jego zdaniem organa te otrzymały uchwałę ze skrzętnie ukrywanym przez organa gminy meritum sprawy. Nie przedstawiono im, że w sklad nie wchodzą przedstawiciele opozycji , chociaż już wtedy istniał Klub Radnych B Gminy Z. Zaznaczył, że radni tak jak i inni obywatele mogą i powinni uczestniczyć w życiu społecznym. Jednocześnie stwierdził, że posiłkowanie się wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r nie ma żadnego związku ze ze sprawą. Skarżący zarzucał Radzie, że przy niepełnym składzie Komisji Rewizyjnej odrzuca jego kandydaturę, delegowaną przez klub opozycyjny, bez podania przyczyn merytorycznych, a to jest już naruszeniem prawa. Pozostawienie stanu faktycznego w dotychczasowym kształcie , z ułomną uchwałą i z sytuacją negowania jego kandydatury do komisji rewizyjnej, zgodnie z wolą jego klubu , odcina mu możliwość dochodzenia jego praw w jakikolwiek sposób. Na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2004 r skarżący popierał skargę . Pełnomocnik Rady Miejskiej wnosił o oddalenie , ewentualnie odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej . Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej Przy czym, jak stanowi art. 1 § 2 wskazanej już wyżej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [p.p.s.a.]( Dz. U. z 2002 r Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie . Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. ( art. 3 § 2 pkt 5, 6, 7 p.p.s.a.) orzekanie w sprawach skarg na: 1/akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 2/ akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 3/ akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego . Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach ( art. 3 § 3 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną zaskarżenia uchwały z 18.11.2002r. o powołaniu Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Z. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r Nr 142, poz. 1591 ze zm. ). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zaskarżeniu w trybie art. 101 wskazanej ustawy podlega uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego – wywołująca negatywne dla niego konsekwencje prawne w postaci np. zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. Przyjmuje się ponadto, że interes prawny musi być bezpośredni i realny, a więc można go wywodzić wyłącznie z własnej, określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej ( A. Kisielewicz “Samodzielność Gminy w orzecznictwie NSA" str.136). W ocenie Sądu w tym składzie, R. G. – jako przedstawiciel opozycyjnego Klubu Radnych B Gminy Z. zgłoszony przez ten Klub do składu Komisji Rewizyjnej , ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, która powołała Komisję Rewizyjną w składzie niezgodnym z brzmieniem art. 18 a ust. 2 ustawy , a więc bez udziału przedstawiciela jego Klubu w składzie tej Komisji. Nie można przy tym podzielić zarzutu zgłoszonego w odpowiedzi na skargę, że skarga ta jest w istocie skargą na niepodjęcie uchwały o powołaniu R. G. do składu Komisji Rewizyjnej. Takiego wniosku nie można wywieść ani z treści skargi ani innych pism składanych przez skarżącego . Przedmiotem zaskarżenia i rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest uchwała o powołaniu Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Z. podjęta na posiedzeniu tej Rady w dniu [...]. W tym więc zakresie powoływanie się przez Radę Gminy na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku w sprawie III ARN 56/95 z 7 marca 1996 r.,, iż okoliczność, że w wyniku wyborów radny nie został członkiem żadnej komisji, nie może być utożsamiana z naruszeniem prawa, nie jest adekwatne do stanu sprawy. Przechodząc do oceny zarzutu zawartego w skardze należało stwierdzić, że skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. Komisja Rewizyjna jest jedyną komisją, której powołanie ma charakter obligatoryjny. Jej podstawowym zadaniem jest badanie zgodności działalności wójta oraz jednostek pomocniczych gminy pod względem prawnym i zgodności z uchwałami podjętymi przez radę. W szczególności zaś do kompetencji komisji rewizyjnej należy : opiniowanie wykonania budżetu i występowanie z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi , wykonywanie kontroli zleconych przez radę. Z uwagi szczególnie ważną rolę , jaką spełnia komisja rewizyjna ,ustawodawca odstąpił w tym wypadku od zasady, że rada ma swobodę w kształtowaniu swoich organów i określił jaki skład ma komisja rewizyjna. Stosownie do art. 18a ust. 2 ustawy w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1 , a więc przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady. Skład Komisji Rewizyjnej powołanej zaskarżoną do Sądu uchwałą nie spełnia więc wymogów ustawowych . Skoro, w ramach Rady Miejskiej w Z. działają dwa Kluby Radnych, powołanie Komisji Rewizyjnej, w skład której weszli przedstawiciele tylko jednego Klubu , naruszało art. 18 a ust. 2 wskazanej ustawy . Przepis ten gwarantuje bowiem przedstawicielowi każdego klubu, działającego w ramach rady, prawo do udziału w pracach komisji rewizyjnej. Z drugiej strony, prawu temu odpowiada obowiązek brania udziału w pracach komisji rewizyjnej przedstawicieli wszystkich działających na terenie rady klubów. Wskazuje na to zawarte w przepisie kategoryczne sformułowanie “ w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów/.../" Sposób powołania komisji rewizyjnej w pozostałym zakresie, ustawodawca pozostawił do ustalenia radzie gminy. Powoływane w odpowiedzi na skargę argumenty, że nie ma wymogu powołania całego składu Komisji Rewizyjnej na jednej sesji , i że skład Komisji może być uzupełniony, w ocenie Sądu zmierzają do obejścia przepisów ustawy, na co wskazuje fakt, iż skład Komisji przez ponad rok ( 16 sesji ) nie został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. W rozpoznawanej sprawie rzeczą Rady Miejskiej w Z. będzie więc ustalenie takich zasad wyboru radnych do Komisji Rewizyjnej aby zapewnić realizację wymogów określonych w art. 18 a ustawy o samorządzie gminnym. Reasumując, skoro skład powołanej Komisji Rewizyjnej nie odpowiadał warunkom z art. 18 a ust. 2 wskazanej ustawy o samorządzie gminnym, należało uznać, że nastąpiło istotne naruszenie prawa i wystąpiły przesłanki stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Jak stanowi bowiem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednocześnie jednak, zgodnie z art. 94 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia określonym w art. 90 ust. 1 ( 7 dni od dnia ich podjęcia), albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Ponieważ w sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne z cytowanego ust.1 art.94, zastosowanie w sprawie miał art. 94 ust. 2 cyt. ustawy stanowiący, że jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu rocznego terminu od dnia ich podjęcia, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem . W takim przypadku uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem . Z powyższych względów, skoro upłynął już rok od podjęcia zaskarżonej uchwały, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( p.p.s.a.) i art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, orzekł o niezgodności uchwały z prawem . Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd nie wstrzymał wykonania uchwały i orzekł, że zaskarżona uchwała podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.