II SA/Łd 196/09

Dnia 29 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej J. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji budynków gospodarczo – magazynowych na punkt (zakład) usługowy demontażu pojazdów wycofanych z eksploatacji "A" wraz z budową infrastruktury towarzyszącej (zbiornik na nieczystości płynne, separator, zbiornik retencyjny, utwardzony plac), przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości położonej w miejscowości J., Gm. B., oznaczonej Nr ewid. 2/5. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Z treści uzasadnienia tej decyzji wynika, że na terenie, na którym zlokalizowane jest działka nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wobec tego zgodnie z art. 59 w/w ustawy, planowana inwestycja wymaga decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie organu I instancji, z analizy urbanistycznej sąsiedniego terenu, przeprowadzonej zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wynika, że planowana inwestycja narusza tzw. zasadę "dobrego sąsiedztwa". Żadna bowiem z działek położonych w obszarze analizowanym nie jest zabudowana budynkiem o funkcji usługowej. Podstawową funkcją analizowanego obszaru jest zabudowa siedliskowa związana ściśle z istniejącymi gospodarstwami rolnymi, zatem wprowadzenie nowej funkcji usługowej (uciążliwej dla otoczenia) nie może stanowić tzw. "dobrego sąsiedztwa". Zasada ta określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Planowana inwestycja nie spełnia też kolejnego warunku, gdyż strona nie dołączyła umowy z dostawcą energii, która gwarantowałaby możliwość wykonania uzbrojenia dla potrzeb planowanej inwestycji w zakresie dotyczącym zwiększenia zapotrzebowania na energię elektryczną. Teren inwestycji nie posiadał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W konkluzji organ I instancji podał, że projektowane zamierzenie jest sprzeczne także ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B.. W odwołaniu od powyższej decyzji J. K. podniosła, iż planowane przedsięwzięcie może być zrealizowane jako poszerzenie bądź utrzymanie istniejących usług i rzemiosła zarówno wbudowanych w obiektach mieszkaniowych, jak i wolno stojących z zastrzeżeniem, że prowadzona działalność nie może powodować negatywnego oddziaływania przekraczającego granice działki. Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Ł. w dniu [...] roku postanowiła o konieczności sporządzenia raportu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z załączonej do akt sprawy analizy zabudowy i zagospodarowania sąsiednich działek sporządzonej przez uprawniony podmiot wynika natomiast, że na wyznaczonym terenie analizowanym nie występują jakiekolwiek obiekty o funkcji usługowej lub o charakterze, choćby w najmniejszym stopniu, zbliżonym do funkcji planowanego zamierzenia. Zabudowa występująca na terenie analizowanym oraz na przedmiotowej działce jest zabudową wchodzącą w skład siedlisk rolniczych. Okoliczność ta nie jest sporna. Wynika z tego, iż funkcja planowanej inwestycji jest skrajnie odmienna od charakteru i rodzaju zabudowy występującej na sąsiednim terenie i nie daje się z nią pogodzić. Z tego też powodu zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", co już jest wystarczająca przesłanką do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Tym samym, pozbawione jakichkolwiek podstaw są twierdzenia odwołującej się o dopuszczalności na zabudowy usługowej. Tym niemniej, zdaniem organu odwoławczego, nie można stanowczo stwierdzić, iż planowane zamierzenie nie spełnia warunku wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, bowiem organ I instancji ten nie wystąpił do wnioskodawcy o uzupełnienie wniosku poprzez dołączenie stosownej umowy zawartej z dostawcą energii. Podobnie, organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem, iż inwestycja nie spełnienia kolejnego warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zgodnie z regulacją art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2004 roku Nr 121, poz. 1266 ze zm.), przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I – III na cele nierolne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha. Cała działka posiada obszar o powierzchni 0,1934 ha, a z mapy stanowiącej załącznik graficzny do analizy wynika, że jako teren planowanej inwestycji wskazano tylko nieznaczną część tej działki. W ocenie organu odwoławczego błędne jest również stanowisko organu I instancji o naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z powodu sprzeczności zamierzenia ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Akt, w postaci studium, nie jest aktem prawa miejscowego o mocy powszechnie obowiązującej. Odnosząc się do zarzutu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że ustalenia warunków zabudowy jest sprawą odrębną w stosunku do sprawy prowadzonej w trybie ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). Przesłanki do ustalenia lub odmowy ustalenia warunków zabudowy określone są w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i organ podejmujący decyzję w tym przedmiocie samodzielnie ocenia ich wystąpienie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. W skardze na powyższą decyzję J. K. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach skargi strona opisała dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że planowana inwestycja nie polega na budowie nowych obiektów, a jedynie na adaptacji istniejących, zatem w zakresie istoty zabudowy inwestycja nic nie zmienia. Planowane przedsięwzięcie, z uwagi na swój charakter, nie będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, a działalność prowadzona na terenie działki nie będzie wykraczać poza jej granice, zatem nie może być uznana za uciążliwą. Przeważająca liczba sąsiednich nieruchomości jest oddalona nawet o ponad kilometr od nieruchomości strony. Na tej podstawie skarżąca uznała, że inwestycja nie burzy ładu przestrzennego istniejącej zabudowy. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 zd. I ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z właściwymi organami i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (art. 60 ust. 4 w/w ustawy). Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 w/w rozporządzenia). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 w/w rozporządzenia). Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o mapie zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000. Cytowane przepisy określają wymogi w zakresie załączników do decyzji o warunkach zabudowy. Bezsprzecznie z tych norm prawnych wynika, że załącznik do decyzji o warunkach zabudowy stanowi zarówno kopia mapy w odpowiedniej skali, jak i analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która to analiza składa się z części tekstowej i graficznej. Ponadto wskazać należy, iż skoro załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji, to stosownie do art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pogląd powyższy potwierdza orzecznictwo (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008 roku, II SA/Ol 537/08, Lex Nr 451625; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 roku, II OSK 1862/06, Lex Nr 467127; wyrok NSA z dnia 12 października 2006 roku, II OSK 491/06, Lex Nr 289267; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 roku, IV SA 1757/98, Lex Nr 47867; wyrok NSA z dnia 12 marca 1997 roku, SA/Gd 2939/95, Lex Nr 30583 i inne). Tymczasem decyzja I instancji wydana w przedmiotowej sprawie, a załączona do akt administracyjnych, nie zawiera wszystkich niezbędnych załączników. Z treści decyzji wynika, że załącznik do niej stanowi mapa w skali 1:1.000, którą otrzymał tylko inwestor. Owszem, ta mapa zawiera oznaczenie, że stanowi załącznik do decyzji i jest podpisana przez osobę, która wydała decyzję, jednakże mapa ta nie określa obszaru analizowanego. Wskazuje ona jedynie na teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym, jak i sposób dotychczasowej zabudowy działki. Tym samym decyzja, w tym zakresie narusza przepis § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Nadto w decyzji wskazano, że została ona opracowana na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym niemniej, wbrew wymaganiom określonym w § 9 ust. 2 w/w rozporządzenia, nie załączono rzeczonej analizy do decyzji o warunkach zabudowy. W tych okolicznościach należało uznać, że decyzja organu I instancji, na co w ogóle nie zwrócił uwagi organ odwoławczy, nie zawierała prawidłowo sporządzonych, a wymaganych przez prawo, załączników do decyzji o warunkach zabudowy. W tej sytuacji decyzja I instancji pozbawiona jest powołanych elementów, które są niezbędne dla poczynienia ustaleń w sprawie, co stanowi naruszenie przez organy obu instancji art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z przepisem § 9 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz określonej w art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zasady wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dostrzeżone uchybienia procesowe miały niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem sporządzić i opatrzyć podpisem załączniki do decyzji. Decyzja wydana w następstwie ponownego rozpoznania sprawy ustalenia warunków zabudowy wraz ze wszystkimi załącznikami, które stanowią jej integralną część, winna być podpisana przez tę samą osobę uprawnioną do ich wydania. Wobec zaistnienia przedstawionych powyżej uchybień, które skutkowały koniecznością wyeliminowania decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego, w ocenie Sądu, przedwczesne było ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w skardze. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. A. T. – P.