II SA/Łd 197/10

Dnia 21 kwietnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi Z. M. i J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie odmowy wydania decyzji nakazującej rozbiórkę drenażu rozsączającego ze zbiornikiem oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania J. i Z. M., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]). Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] roku odmówił wydania decyzji na rozbiórkę drenażu rozsączającego ze zbiornikiem na terenie nieruchomości położonej w P. [...], gm. P. działka Nr ewid. [...] stanowiącej własność A. i B. O. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji właściciele sąsiedniej nieruchomości – J. i Z. M. wnieśli o uchylenie decyzji I instancji i nakazanie rozbiórki samowolnie wykonanego drenażu ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach odwołania strona wskazała, że decyzja została wydana w oparciu o błędną podstawę prawną, gdyż przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma zastosowanie do robót budowlanych będących w toku. W stanie faktycznym sprawy, prace budowlane zostały już zakończone. Zdaniem strony w sprawie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 10 § 2, art. 77 § 1, art. 78 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona nie została zapoznana ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Nie został uwzględniony przez organ wniosek strony o przeprowadzenie badań gruntu na działce inwestorów i odwołujących się. Strona wnioskowała także o dokonanie szczegółowych oględzin drenażu polegających na odkopaniu kopca i otworzeniu pokrywy włazu. Organ nie przeprowadził żadnego z tych dowodów, ani nie wyjaśnił dlaczego ich nie przeprowadził. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W motywach organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wyjaśniając, że przepis art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przedmiotem niniejszego postępowania jest obiekt, którego budowa została zakończona. W tej sytuacji zastosowanie ma art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Organ I instancji w treści decyzji nie wskazał tego przepisu, co jednak nie stanowi uchybienia, które miało wpływ na rozstrzygnięcie. Następnie organ wskazał, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ustalenie czy znajdujący się na działce inwestorów zbiornik wraz z układem rozłączającym stanowi rodzaj przydomowej oczyszczalni ścieków, jak twierdzą odwołujący się, czy też jest to studzienka z układem rur drenażowych, stanowiących układ do odprowadzania wód gruntowych z opaski stanowiącej odwodnienie terenu wokół budynku gospodarczego, jak twierdzi organ i właściciele gruntu. Zdaniem organu II instancji ta kwestia została wyjaśniona w sposób nie budzący wątpliwości. W toku postępowania inwestorzy złożyli ekspertyzę techniczną samowolnie wykonanego zbiornika z układem rozsączającym wraz z określeniem funkcji obiektu, z uwzględnieniem prawidłowości wykonanych robót budowlanych oraz inwentaryzację geodezyjną zbiornika i drenażu. Ekspertyza techniczna ta sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności instalacji i sieci sanitarnych wskazuje, że wykonany drenaż ma na celu odbiór wód opadowych i gruntowych gromadzących się przy budynku. Drenaż został wykonany z rur PCV z nawierconymi otworami, a zbieracz znajdujący się za budynkiem gospodarczym wykonano z kręgów betonowych przykrytych pokrywą betonową bez włazu. Drenaż opaskowy, zbieracz oraz układ rozsączający został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami. Położenie i układ przedmiotowego zbiornika wraz z systemem rozsączającym odzwierciedla szczegółowo inwentaryzacja geodezyjna sporządzona przez uprawnionego geodetę. Mając na uwadze fakt, że zarówno ocenę techniczną, jak i inwentaryzację geodezyjną wykonały osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, organ odwoławczy jednoznacznie stwierdził, że zarówno funkcja wykonanego obiektu, jak i prawidłowość jego wykonania, nie mogą budzić wątpliwości. Nie ma więc podstaw do uwzględnienia zarzutów strony odwołującej, że zgromadzony w sprawie materiał jest niewystarczający oraz do wydania decyzji o rozbiórce obiektu. W dalszej części uzasadnienia organ zauważył, iż przedmiotem postępowania jest układ drenarski odwadniający, zaliczony zgodnie z przepisem art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne (Dz. U. Nr 115 poz. 1229), do urządzeń melioracji szczegółowej i roboty budowlanego polegające na jego wykonaniu wymagają zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego. W omawianej sprawie inwestor uchybił powyższemu obowiązkowi wobec czego organ nadzoru budowlanego zobligowany był do przeprowadzenia trybu naprawczego, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 i nast. Prawa budowlanego. Roboty budowlane zostały zakończone, a organ nadzoru budowlanego zgromadził materiał dowodowy, z którego wynika, iż brak jest potrzeby wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Organ nadzoru budowlanego nie miał również podstaw do wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Ustosunkowując się do wniosku strony o przeprowadzenie badania zanieczyszczenia gleby w obrębie działek inwestorów i odwołujących się organ wyjaśnił, iż organy nadzoru budowlanego nie są władne do przeprowadzenia tego rodzaju czynności. We właściwości organów nadzoru budowlanego jest nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Strony zostały dwukrotnie pouczone przez organ II instancji o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, dlatego też bezpodstawny jest także zarzut odnoszący się do naruszenia przepisu art. 10 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze na powyższą decyzję J. i Z. M. wnieśli o uchylenie decyzji II, jak i I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w celu ustalenia prawdziwego wykorzystania zbiornika i uniemożliwienia wykorzystania go w sposób sprzeczny z przepisami prawa w przyszłości. Strona powtórzyła argument odwołania stanowiący o naruszeniu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ponadto, organ nie odniósł się do ekspertyzy gleby w ogrodzie skarżących wykonanej na ich zlecenie. Z dokumentu tego wynika, że poziom fosforu, potasu wapnia i magnezu przewyższa znacznie stężenie umożliwiające uprawę warzyw jadalnych. Takie zakłócenie mogło powstać od przesączania się ścieków nielegalnie składowanych w zbiorniku. Postępowanie w sprawie, w ocenie strony, opiera się tylko na ekspertyzie zewnętrznej i prywatnej ekspertyzie technicznej sporządzonej na wniosek właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Zdaniem strony ekspertyza ta nie pokazuje rzeczywistej funkcji zbiornika. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd zważył, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające prawu. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że strona skarżąca domaga się wydania nakazu rozbiórki zbiornika znajdującego się na sąsiedniej działce. Strona kwestionuje ustalenia faktyczne organu i rozstrzygnięcie opierające się na tych ustaleniach. Na wstępie wskazać należy, iż podstawowy spór w sprawie między organem i właścicielami nieruchomości, a stroną skarżącą dotyczy charakteru obiektu zlokalizowanego na sąsiedniej działce. Rozstrzygając tą kwestię należy wskazać, iż do akt administracyjnych załączona została ekspertyza techniczna przygotowana na wniosek właścicieli nieruchomości przez osobę posiadającą uprawnienia w zakresie instalacji i sieci sanitarnych. W aktach jest także inwentaryzacja geodezyjna zbiornika i drenażu, która również została przygotowana przez uprawnioną osobę. Dokumenty te wskazują, iż obiekt to drenaż opaskowy wokół istniejącego budynku wraz ze zbieraczem i układem rozsączającym. Celem tego urządzenia jest odbiór wód opadowych i gruntowych gromadzących się przy budynku. Strona skarżąca kwestionuje przeznaczenie obiektu jako drenaż opaskowy odprowadzający wodę. Tym niemniej, co już wskazywano z dokumentów załączonych do akt wynika, że obiekt to opisywany uprzednio drenaż. Sąd oceniając twierdzenia organu i strony skarżącej w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, nie podzielił argumentów strony skarżącej. Załączony szkic sytuacyjny odnoszący się do umiejscowienia obiektu na działce potwierdza przeznaczenie tego urządzenia jako drenaż odprowadzający gromadzące się wody na teren działki. Strona skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. W odniesieniu do tej kwestii wskazać należy, iż złożone przez inwestora opracowania (ekspertyza techniczna i inwentaryzacja geodezyjna) zostały przygotowane przez osoby legitymujące się stosownymi uprawnieniami w odpowiednim zakresie. Dokumenty te zawierają wszystkie niezbędne informacje. Skoro w toku niniejszego postępowania nie zostały opracowane – w szczególności na zlecenie strony skarżącej – raporty, które uwzględniając przepisy prawa, inaczej (odmiennie) określałaby przeznaczenie obiektu, to za wiążące uznać wypada te raporty, które w toku sprawy administracyjnej zostały opracowane i stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. O ile bowiem w toku postępowania administracyjnego strona nie zgadza się z opinią biegłego, może skorzystać z możliwości zlecenia kontrraportu we własnym zakresie i przedłożenia jego, jako dowodu w sprawie (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2007 roku, IV SA/Wa 2383/06, Lex Nr 316627). Strona skarżąca zarówno w toku postępowania, jak i w treści skargi dowodziła, że urządzenie to element szamba, który ma na celu usuwanie nieczystości na ich działkę. Dowodem na poparcie tego miało być dołączone do akt sprawy sprawozdanie z badań gleb ogrodniczych na działce skarżących. Po pierwsze, dokument ten nie potwierdza innego przeznaczenia obiektu na działce sąsiedniej. Badanie to jedynie potwierdza zwiększone stężenie fosforu, potasu wapnia i magnezu. Samo badanie, opracowane przez Okręgową Stację Chemiczno – Rolniczą, nie wskazuje jaka jest przyczyna stwierdzonych nieprawidłowości. Tym samym twierdzenie strony, że wynikiem tego mogło być przesączanie ścieków nielegalnie składowanych w zbiorniku na sąsiedniej nieruchomości, nie znajduje poparcia. Innymi słowy, nie została wyjaśniona przyczyna zakłóceń składu mineralnego gleby na działce skarżących, zatem twierdzenie, że przyczyną są działania właścicieli sąsiedniej nieruchomości nie jest uzasadnione. W treści skargi, jak i w toku postępowania strona skarżąca dowodziła, że do sprawy nie ma zastosowania przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem roboty budowlane przy wykonaniu obiektu – drenażu zostały już zakończone. Twierdzenie takie nie jest uzasadnione. Powołany przepis stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 12 października 2007 roku, II OSK 629/07, Lex Nr 347905), wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona) i aktualnie nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Bowiem w takiej sytuacji wstrzymanie robót budowlanych byłoby bezprzedmiotowe. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przepisy m. in. ust. 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Skład orzekający pragnie zwrócić uwagę, iż zacytowany pogląd ma swoje poparcie w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Wojewódzkich Sadów Administracyjnych. Konkludując Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. K.O.