II SA/Łd 198/14

Dnia 22 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 roku sprawy ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego - uchyla zaskarżoną decyzję. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku nr [...], po rozpoznaniu odwołania B. O., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, nr [...] o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych organ pierwszej instancji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek uchylenia wcześniejszego rozstrzygnięcia w toku kontroli instancyjnej decyzją z dnia [...] roku, po rozpoznaniu wniosku B. O. orzekł o odmowie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką – M. O. W motywach rozstrzygnięcia organ podkreślił, że wnioskodawczyni pracowała we wrześniu 2008, następnie w okresie od października 2008 roku do grudnia 2012 roku była zarejestrowana jako bezrobotna, a więc świadcząc gotowość podjęcia pracy. W okresie rejestracji w urzędzie pracy strona została skierowana do prac społecznie użytecznych, które wykonywała w okresie maj – czerwiec 2011 roku oraz od sierpnia do grudnia 2011 roku. Od grudnia 2012 roku do czerwca 2013 roku wnioskodawczyni pobierała świadczenie pielęgnacyjne. W tej sytuacji, w ocenie organu, strona nie spełniła przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia wynikających z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej jako: "u.ś.r."), bowiem nie zrezygnowała z zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od powyższej decyzji B. O., podkreślając fakt pobierania świadczenia pielęgnacyjne przyznanego jej na czas nieokreślony, wskazała, iż spełnia przesłanki do przyznania jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przede wszystkim podkreśliła, że opiekuje się matką będącą osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i nie podejmuje zatrudnienia, ani nie świadczy gotowości podjęcia takowego. Rodzina odwołującej spełnia kryterium dochodowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, przywołaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując następnie, iż zgodnie z brzmieniem przepisu art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak następnie organ wyjaśnił w sprawie bezspornym jest, iż B. O. sprawuje opiekę nad matką, która jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji, a jej niepełnosprawność w stopniu znacznym datuje się od dnia 28 czerwca 1993 roku. Tymczasem - jak wynika z akt sprawy - odwołująca pracowała zawodowo we wrześniu 2008 roku, następnie od października 2008 roku do grudnia 2012 roku była zarejestrowana jako osoba bezrobotna, a tym samym świadczyła gotowość podjęcia pracy, co nie jest tożsame z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową. Organ wskazał przy tym, iż rezygnacja z aktywizacji w formie prac społecznie użytecznych wykonywanych przez odwołującą w okresie od dnia 16 maja 2011 roku do dnia 10 czerwca oraz od dnia 8 sierpnia 2011 roku do dnia 9 grudnia 2011 roku, nie może być kwalifikowana jako rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r., albowiem w trakcie wykonywania tych prac nie został nawiązywany żaden ze stosunków wymienionych w tym przepisie. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Brak jest zatem związku przyczynowego pomiędzy zaprzestaniem pracy przez B. O., bo taka nie została podjęta, a koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką. Jak wyżej wskazano, w okresie tej niepełnosprawności wnioskująca pozostawała osobą bezrobotną, a więc poszukiwała pracy i była gotowa do jej podjęcia, a zatem trudno przyjąć, iż zrezygnowała z dotychczasowego zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad matką, której niepełnosprawność datuje się od 1993 roku. Oznacza to, że potencjalne zatrudnienie osoby gotowej do podjęcia pracy nie jest tożsame z trwającym zatrudnieniem, z którego strona musiała zrezygnować, aby sprawować opiekę nad matką. Zdaniem organu w sprawie bez znaczenia pozostaje także fakt, iż strona na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne na matkę. Zmienione zostały bowiem zasady ustalania prawa do zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego, co poskutkowało tym, że mimo niezmienionego stanu faktycznego, wobec zmian przepisu - w tym wypadku wprowadzenia art. 16a u.ś.r. - wobec niespełnienia jego wymogów, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego stronie nie przysługuje. Z tych też względów poza wpływem na wynik sprawy pozostają okoliczności podnoszone przez stronę w odwołaniu. Jakkolwiek nie budzi wątpliwości Kolegium, iż matka odwołującej jest osobą bardzo schorowaną i wymagającą stałej opieki ze strony innych osób, to jednak okoliczność ta na gruncie obowiązujących przepisów jest niewystarczająca do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dla otrzymania prawa do wnioskowanego świadczenia niezbędne jest wykazanie faktu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spowodowanego koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, a przesłanka ta w sprawie nie została spełniona. W skardze do sądu administracyjnego B. O., podtrzymując zarzuty przedstawione w odwołaniu, wniosła o przyznanie jej świadczenia z tytułu opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta orzekającą o odmowie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a powołanej już ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 roku o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 roku. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie, tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane jest spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą - zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego - przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W tej sprawie organy obu instancji przyjęły, że skarżąca jest bierna zawodowo. Skarżąca we wrześniu 2008 roku pracowała, a następnie od października 2008 roku do grudnia 2012 roku skarżąca była zarejestrowana jako osoba bezrobotna, świadcząc gotowość do podjęcia pracy. W tym czasie skarżąca była skierowana przez urząd pracy do wykonywania prac społecznie użytecznych. Od dnia 1 grudnia 2012 roku do dnia 30 czerwca 2013 roku strona pobierała świadczenie pielęgnacyjne. W takim wypadku nie jest możliwe - w ocenie organów - wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność matki, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez wnioskodawczynię, a zaistniałą koniecznością opieki nad trwale niepełnosprawną matką. Jednak w niniejszej sprawie istotną okolicznością jest fakt, że skarżąca mocą decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką na czas nieokreślony. Idąc zatem tokiem rozumowania organów administracyjnych, skarżąca, by obecnie spełnić przesłanki do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, powinna podjąć zatrudnienie, a następnie z niego zrezygnować w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Taka sytuacja jednak nie jest możliwa, bowiem - jak podkreśliła skarżąca - jej matka wymaga stałej opieki. W ocenie sądu, prezentowana przez organy orzekające wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie zasługuje na akceptację. Mianowicie, organy dokonując wykładni wspomnianego przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty, charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego), od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi", ale także - co istotne w rozpoznawanej sprawie - zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzednio podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże - nie pozostając w zatrudnieniu - powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki, tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagrodzeniem (rekompensatą) przez Państwo dla osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia przez te osoby pracy po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 u.ś.r., należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Reasumując, w ocenie sądu, nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, że w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta - pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia - nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zaprezentowany w niniejszej sprawie pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie (por. np. wyroki WSA: w Łodzi z dnia 26 września 2013 roku, II SA/Łd 514/13 oraz z dnia 15 października 2013 roku, II SA/Łd 815/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013 roku, III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 roku, IV SA/Po 645/13 oraz inne, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Na zakończenie dostrzec należy, iż ustawodawca wśród wskazanych w art. 16a ust. 8 u.ś.r. szeregu okoliczności, stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie wymienił statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Gdyby zatem ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością by to uczynił w tym przepisie. Biorąc powyższe pod uwagę sąd uznał, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. W konkluzji, odnosząc się do powołanego w uzasadnieniu swej decyzji przez organ wyroku z dnia [...] roku, skład orzekający wyjaśnia, że reprezentuje pogląd przeciwny, uzasadniając go w sposób zaprezentowany powyżej. Przywołany przez organ wyrok nie jest wiążący dla sądu orzekającego w sprawie niniejszej. W tym stanie rzeczy sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien będzie dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią jest związany z mocy art. 153 P.p.s.a. A. P.