II SA/Łd 200/09

Dnia 8 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi A Spółki Jawnej D. G. J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Pracowni Planowania Przestrzennego w P., upoważniony uchwałą Rady Miasta w P. z dnia 5 października 2005 r. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 327, poz. 2988), działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 163, poz. 1588), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A Spółki jawnej D.G. i J. G. z dnia 8 maja 2008 r., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie stacji obsługi pojazdów (4 stanowiska naprawcze) wraz z pomieszczeniami socjalno-biurowymi i magazynem z przystosowaniem do potrzeb przedsięwzięcia będącego w trakcie budowy, obiektów garażu i szklarni, na nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym 505. Uzasadniając organ wyjaśnił, iż w dniu 8 maja 2005 r. wpłynął wniosek Spółki o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na przebudowie istniejących budynków gospodarczo-garażowych, połączenie wraz ze zmianą sposobu użytkowania na stację obsługi pojazdów, 4 stanowiska naprawcze, wraz z pomieszczeniami socjalno-biurowymi i magazynem. Przedmiotowy wniosek inwestor uzupełnił w dniu 25 czerwca 2008 r. precyzując, iż wnosi o ustalenie warunków dla inwestycji polegającej na budowie stacji obsługi pojazdów, 4 stanowiska naprawcze, wraz z pomieszczeniami socjalno-biurowymi i magazynem z przystosowaniem do potrzeb przedsięwzięcia, będącego w trakcie budowy, obiektów garażu i szklarni. Dalej wskazał, iż w toku postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z tym wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest zasadne. W załączniku nr 1 do decyzji Dyrektor szczegółowo opisał wyniki przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz określił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także ustalenia dotyczące poszczególnych elementów inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie złożył M. K., właściciel sąsiedniej nieruchomości, wnosząc o jej uchylenie zarzucił naruszenie art. 64, art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 59, art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Uzasadniając odwołujący wskazał, iż w sprawie Spółki i realizowanych oraz planowanych przez nią inwestycji prowadzonych jest kilka postępowań, m.in. postępowanie oznaczone [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie warsztatu samochodowego 2-stanowiskowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego na funkcję socjalną dla warsztatu. W decyzji wydanej w tej sprawie w dniu [...] r. Dyrektor Pracowni ustalił m.in. na projektowanej powierzchni zabudowy dla funkcji warsztatu maks.155 m² (tj. powierzchni zabudowy innej niż mieszkalna), podczas gdy w zaskarżonej decyzji w załączniku nr 1 pkt II B projektowana powierzchni zabudowy została określona na 180 m². Strona podała, iż również w odniesieniu do gabarytów projektowanej zabudowy, budynek stacji został określony jako maksymalnie 3 stanowiskowy, parterowy. Nadto w decyzji z [...] r. przyjęto szerokość elewacji frontowej maksymalnie 11 m. i nie przewidziano żadnych odstępstw, gdy tymczasem w zaskarżonej decyzji szerokość elewacji frontowej określono na maksymalnie 13,9 m. Odwołujący zwrócił uwagę, iż zmianie uległ stan prawny dot. realizacji warsztatów samochodowych, zgodnie bowiem z rozporządzeniem RM z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w § 3 pkt 70 do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających sporządzenia raportu, nowelizacją z 10 maja 2005 r. zaliczono stacje obsługi środków transportu bez względu na liczbę stanowisk, zmiana ta została utrzymana w kolejnej nowelizacji. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wyjaśniło, iż decyzja organu I instancji nie mogła ostać się w obrocie prawnym ponieważ błędnie ustalono, iż planowana inwestycja spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa. Z analizy zagospodarowania terenu wynika bowiem, że teren inwestycyjny leży na obszarze zabudowanym, którego główną funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą jej, dopełniającą, zabudową gospodarczo -garażową i usługową. Projektowana zabudowa nie będzie zatem stanowiła kontynuacji funkcji, skoro w terenie funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a jedynie jej dopełnieniem funkcja gospodarczo-garażowa oraz usługowa. Planowana inwestycja z pewnością nie jest kontynuacją takiego charakteru zabudowy terenów sąsiadujących z terenem inwestycji, okalającym go. Kolegium podkreśliło, iż wobec pobieżnej analizy przeprowadzonej w tym zakresie przez organ I instancji, konieczne jest przeprowadzenie ponownych czynności w tym przedmiocie. Ponadto organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż wielkość wskaźnika nowej zabudowy został ustalony odmiennie niż przewidują to przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w myśl bowiem § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Organ I instancji ustalił ten wskaźnik na 180 m², podczas gdy winien on mieć postać iloczynu, wartości procentowej, przy uwzględnieniu zabudowy istniejącej i będącej w trakcie realizacji. Kończąc dodał, iż uwzględniając zarzuty odwołania i jego argumentację, zwrócić należy także uwagę na zabudowę istniejącą oraz objętą udzielonymi pozwoleniami na budowę, w tym przebudowę budynku szklarni. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A Spółka jawna D. G. i J. G. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. Zarzucili błędną, zawężającą interpretację art. 6, art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zdaniem strony organ odwoławczy nie uwzględnił, że w bliskim sąsiedztwie działki inwestora znajdują się nieruchomości zabudowane jedynie obiektami o charakterze usługowym lub służące celom publicznym. Strona skarżąca wywodzi, iż kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, nadto działka sąsiednia to niekoniecznie działka bezpośrednio przylegająca do terenu potencjalnego inwestowania, wystarczy że położona jest w sąsiedztwie stanowiącym pewną urbanistyczną całość. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie dopatrzył się uchybień przepisom prawa materialnego ani przepisom procedury, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotowego aktu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. uchylająca w całości decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia [...] r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. Podkreślić należy, iż decyzja organu odwoławczego wydana została na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zatem po ustaleniu przez ten organ, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Sąd orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela stanowisko Kolegium, niewątpliwie bowiem w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego, rozstrzygnięcie organu I instancji obarczone było uchybieniami, których organ odwoławczy nie był uprawiony samodzielnie wyeliminować, konieczne było bowiem przeprowadzenie postępowania w znacznej części, a takie działanie organu podważałoby zasadność istnienia dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Przypomnieć należy, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjecie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, a jej wydanie nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Nie oznacza to jednak, iż decyzja taka wydawana jest zupełnie dowolnie, w ramach uznania administracyjnego, bowiem w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływanej dalej jako u.p.z.p., ustawodawca sformułował szereg przesłanek, których jedynie łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Jednocześnie w przepisach wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, m.in. w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazał metody jakimi organ obowiązany jest posługiwać przy analizie zachowania tych przesłanek. W niniejszej sprawie z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do art. 59 § 1 u.p.z.p., bezsprzecznie wymagane jest uzyskanie przez inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy, jednakże organ I instancji badając spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. niedostatecznie wyjaśnił, czy planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Nowa zabudowa i zagospodarowanie terenu musi być kontynuacją funkcji, którą wyznacza zabudowa i zagospodarowanie terenów sąsiednich, jest to warunek determinujący wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Organ I instancji przeprowadził wymaganą przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, analizę zagospodarowania terenu, wyznaczając obszar analizowany i ustalił, iż teren inwestycji leży na obszarze zabudowy, której główną funkcją jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą dopełniającą zabudową gospodarczo-garażową i usługową. Projektowana zabudowa to stacja obsługi pojazdów wraz z pomieszczeniami socjalno-biurowymi i magazynem oraz przystosowaniem do potrzeb przedsięwzięcia będącego w trakcie budowy, obiektów garażu i szklarni. Organ I instancji nie przeprowadził analizy, czy planowane zamierzenie będzie w istocie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji zabudowań znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym. Konieczne jest natomiast aby nowy obiekt budowlany mieścił się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów. Organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń w tym kierunku, a niewystarczające jest lakoniczne stwierdzenie, iż kontynuacja funkcji zostanie zachowana, należy dokładnie wyjaśnić proces, w wyniku którego organ doszedł do takiego, a nie innego, stanowiska. Pozytywne dla inwestora rozstrzygniecie nie zwalnia organu od obowiązku należytego wyjaśnienia zasadności prawnej podejmowanych rozstrzygnięć, nie jest bowiem wykluczona kontrola instancyjna, w toku której organ odwoławczy musi mieć możliwość oceny sprawy w pełnym zakresie. Trafnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż niewłaściwie ustalona został wielkość wskaźnika powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki, która to okoliczność była także przedmiotem zarzutu odwołania. Stosownie bowiem do § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika tej wielkości jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia. Tak ustalony wskaźnik winien zatem mieć postać iloczynu, uzyskanego w wyniku uwzględnienia zabudowy istniejącej i będącej w realizacji. Organ I instancji określił ten wskaźnik na 180 m², co stoi w sprzeczności z wymogami wskazanego przepisu. Bowiem takie powierzchniowe określenie tego parametru byłoby dopuszczalne, a nawet dla lepszego zobrazowania sytuacji pożądane, jeśli byłoby wskazane obok prawidłowo określonego wskaźnika. Określenie wskaźnika zabudowy dla terenu inwestycji wymaga uprzedniego obliczenia średniego wskaźnika zabudowy dla otoczenia tego terenu. Należy przyjąć, iż wartość ta, obliczona za pomocą działania matematycznego, musi wyrażać się w konkretnie określonej liczbie procent albo w konkretnym ułamku dziesiętnym (wyrok WSA z dnia 20 lutego 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 2163/06, niepubl., dostępny w Systemie informacji Prawnej LEX, Lex nr 316751). W świetle powyższego, należy podzielić stanowisko Kolegium, iż wadliwe podanie wskaźnika zabudowy powoduje, iż organ odwoławczy został pozbawiony możliwości oceny, czy realizacja planowanego zamierzenia spowoduje w istocie przekroczenie współczynnika zabudowy, a wobec wielości postępowań dotyczących ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla tego samego terenu inwestycyjnego, uchybienie to niewątpliwie może mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia tej sprawy. Wskazane uchybienia, których dopuścił się organ I instancji, w szczególności braki i błędy w analizie architektoniczno – urbanistycznej, spowodowały iż organ odwoławczy byłby zmuszony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Z tych wszystkich względów Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a przedstawiona przez organ argumentacja jest trafna. Dlatego orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. ar