II SA/Łd 204/10

Dnia 23 listopada 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2010 roku sprawy ze skargi T. S. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących T. S. i K. S. solidarnie kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania K. i T. S. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących, przewidzianej do realizacji przy ulicy A. w Ł. (działka nr ewid. 47, obręb B-55), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. Jako podstawę prawną organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.), art. 61 ust. 1 w związku art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Prezydent Miasta Ł. pismem z dnia 6 kwietnia 2009 roku zwrócił się do Leśnictwa Miejskiego – Ł. z prośbą o informację, czy w planach inwentaryzacyjnych oraz planach urządzania lasów działka skarżących stanowi las. W odpowiedzi na powyższe Leśnictwo Miejskie-Ł. (jednostka budżetowa Gminy Ł.) powiadomiło organ, iż las na działce skarżących powstał w wyniku samoistnego zalesienia (na drodze sukcesji naturalnej) nieużytkowanych gruntów rolnych ok. 1998r. Formalnie uznanie zalesionego gruntu za las następuje w piątym roku od zalesienia - założenia uprawy leśnej. Wówczas to, co do zasady przeprowadzona jest ocena udatności upraw, której pozytywny wynik skutkuje uznaniem danej powierzchni za grunt leśny. W świetle powyższego las na przedmiotowej działce, w ujęciu formalnym, zaczął istnieć od 2002r. W uzasadnieniu decyzji organ l instancji wyjaśnił, że rozstrzygnięcie wynika z niezgodności zamierzeń inwestycyjnych skarżących z ustaleniami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1 pkt 4). Organ stwierdził na podstawie wypisu z ewidencji gruntów, że działka o nr ewid. 47 stanowi las (Ls V) o powierzchni 2,7740ha, zaś teren nie został wcześniej wyłączony z produkcji leśnej na cele nieleśne i nie został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia przy opracowaniu planu obowiązującego do 2003 r. Od powyższej decyzji odwołali się K. i T. S., którzy wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Zarzucili oni naruszenie: - przepisów procesowych tj. art. 6, art. 7, art. 8 , art. 9 art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 1 i §3 K.p.a.; - przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 7 , art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżących teren nie mógł być objęty zgodą na przeznaczenie nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc, bowiem jak sam organ wskazał wówczas nie stanowił lasu. Jednakże oznacza to, że nie wymagał wówczas zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych. Powoduje to, że taki teren znajdował się w tym stanie prawnym, co grunty objęte zgodą, a nawet bardziej korzystnym w znaczeniu ochrony lasów, bowiem lasem nie był. Nadto skarżący zauważyli, iż celem regulacji z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona gruntów rolnych i leśnych. Biorąc pod uwagę ten cel, nie można uznawać, że na gruntach, które nie były lasem w czasie ustanawiania uchylonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można ustalać warunków zabudowy, zaś na tych które były lasem, a udzielono zgody na zmianę, ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne. Dodatkowo podnieśli, że przedmiotowy teren, będący wówczas gruntem rolnym, był objęty zgodą na przeznaczenie nierolne. Tym samym warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji, spełniony. Skarżący również zarzucili organowi l instancji, iż nie zapewnił stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji nie umożliwił wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a tym samym naruszył art. 10 § 1 K.p.a. Wskazaną na wstępie decyzją Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Z uwagi na zarzut odwołujących się dotyczący uniemożliwienia zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w dniu 1 września 2009r. skierowało do stron na podstawie art. 10 § 1 w związku z art. 50 § 1 K.p.a. wezwanie celem zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się do co zebranych dowodów i materiałów. W dniu 10 września 2009r. skarżący zgłosili się do Kolegium celem zapoznania się z aktami sprawy i złożyli oświadczenie, że do dnia 25 września 2009r. złożą dodatkowe wnioski. Do dnia wydania decyzji przez organ II instancji skarżący nie przedłożyli żadnych nowych wniosków. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podniesiono, iż w myśl przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wymienionych w punktach 1-5 tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3), ustalenia, że teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4), oraz stwierdzenia, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). W ocenie organu w niniejszej sprawie analizie podlegać winno występowanie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc konieczność ustalenia w pierwszym rzędzie czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Kolegium uznało, iż organ l instancji rozpatrując sprawę, w wyniku prawidłowo wykonanej analizy urbanistycznej stwierdził, iż działka na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja jest działką leśną i w związku z tym działka wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Ponadto organ przypomniał, iż las na przedmiotowej nieruchomości objęty jest dokumentacją urządzenia lasu w formie inwentaryzacji stanu lasu dla dzielnicy Ł. (zinwentaryzowany został jako wydzielenie leśne "B-55/1c") oraz że drzewostan na przedmiotowej nieruchomości wg stanu na 1 stycznia 2004r. złożony był z brzozy oraz olszy w wieku 6 lat. Aktualnie drzewostan ma 11 lat, a stan lasu na gruncie jest zgodny z opisem inwentaryzacji stanu lasu. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji podniósł, iż nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na przedsięwzięcie polegające na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących, gdyż projektowana inwestycja przewidziana jest na terenie, który wymaga uzyskania uprzedniej zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne i nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Powyższą decyzję K. i T. S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., jednocześnie wnosząc o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Zaskarżonej decyzji zarzucono, iż została wydana z naruszeniem prawa proceduralnego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, i art. 107 § 1 i § 3, kpa, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem prawa materialnego, a w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sposób mający wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z powodu wniesienia z uchybieniem ustawowego terminu, a w razie nieuwzględnienia powyższego stanowiska o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia [...] roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w W., na skutek zażalenia skarżących, postanowieniem z dnia [...] roku, sygn. akt [...], przywrócił skarżącym termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Może również zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Sąd jest zatem uprawniony do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] roku w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 20 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących, przewidzianej do realizacji przy ulicy A. w Ł. (działka nr ewid. 47, obręb B-55). Podstawą prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia są w szczególności przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1-5. Dla potrzeb niniejszej sprawy Sąd skoncentrował się wyłącznie na warunku, o którym mowa w pkt 4 ust. 1 art. 61 u.p.z.p., jako że przepis ten stanowił zasadniczą przeszkodę dla pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy a tym samym kluczowe zagadnienie w przedmiotowej sprawie. Jak wynika to z uzasadnienia kwestionowanej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze opierając się na ustaleniach organu I instancji, wynikających z analizy urbanistycznej stwierdziło, że działka na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja jest działką leśną i w związku z tym, działka wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Wskazano również, że las na przedmiotowej nieruchomości objęty jest dokumentacją urządzenia lasu w formie inwentaryzacji stanu lasu dla dzielnicy Ł. ( zinwentaryzowany został jako wydzielenie leśne "B-55/1c") oraz, że drzewostan na przedmiotowej nieruchomości wg stanu na dzień 1 stycznia 2004 roku złożony był z brzozy oraz olsz w wieku 6 lat; aktualnie drzewostan ma 11 lat, a stan lasu na gruncie jest zgodny z opisem inwentaryzacji stanu lasu. Analiza dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych wskazuje, że powyższe ustalenia zostały dokonane w oparciu o pismo Leśnictwa Miejskiego-Ł. z dnia 6 maja 2009 roku ( k.25 akt ). Zdaniem Sądu wskazane czynności nie wyczerpują jednak zasady należytego procedowania mającego na celu wyjaśnienie wszelkich niezbędnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, w szczególności co do istnienia bądź nie, przesłanki art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Należy podkreślić, że skarżący konsekwentnie w toku postępowania podnosili, że przedmiotowa nieruchomość nie była objęta zgodą na przeznaczenie nieleśne, uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1, jako że nie stanowiła wówczas lasu. Tym samym teren ten, nie będąc lasem, nie wymagał wówczas w ogóle zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych. Do wskazanych argumentów organ jednak nie odniósł się w żaden sposób, co czyni zasadnym zarzut nie wyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia a tym samym naruszenia przepisu art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. a także art. 107 § 3 K.p.a. Po myśli art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Uzgodnienia, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. są dokonywane przez dyrektora regionalnego dyrekcji Lasów Państwowych jako organu właściwego do ochrony gruntów leśnych, w oparciu o przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W literaturze przyjęto, "(...) że uzgodnienie to nie zastępuje zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne, o której mowa w powołanej ustawie. Zgoda na zmianę przeznaczenia następuje tylko w procedurze sporządzania planu miejscowego. Uzgodnienie przewidziane w komentowanym przepisie ma na celu kontrolę, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Zakres tego uzgodnienia ogranicza się do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami."( por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2008, str. 428). Ustawodawca w art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wyraźnie wskazał, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. a dokonanie uzgodnienia jest obowiązkiem organu prowadzącego sprawę główną tj. sprawę o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ( por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 688/08, niepublikowane ). W przedmiotowej sprawie omawiane uzgodnienie nie było dokonywane a powinności tej w żadnej mierze nie czynią zadość ustalenia podejmowane przez organ I instancji w Leśnictwie Miejskim-Ł.. Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobligowany będzie uwzględnić poczynione wyżej uwagi i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu należyte ustalenie przesłanek art. 61 ust. 1 pkt 4 ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności podnoszonych w tej mierze przez skarżących, przepisu art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p oraz z poszanowaniem zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego (w szczególności art. 7, 10, 77 § 1 i 107 § 3), by następnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalić jednoznacznie, czy w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą przesłanki do wydania decyzji ustalającej na wniosek skarżących warunki zabudowy. Jednocześnie organ zobowiązany będzie pamiętać, aby wydane w sprawie rozstrzygnięcie uzasadnić z należytą starannością, tak by strona nie miała żadnych wątpliwości co do przesłanek, które zadecydowały o wydaniu takiej, a nie innej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sad orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o regulację art. 200 tejże ustawy. m.ch.