II SA/Łd 2048/01

Dnia 29 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie : Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi V. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu p o s t a n a w i a : umorzyć postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi. Decyzją z dnia [...], Nr [...], znak: [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104 k.p.a., art. 40 ust. 1 i 3 oraz art. 42 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415, ze zm.), a także na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Ł., uchwalonego przez Radę Miejską uchwałą nr [...] z dnia [...] ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] nr [...], poz. [...] z dnia [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie Baru A częściowo w miejscu istniejącego budynku biurowego, dróg dojazdowych, placów, parkingów i urządzeń zieleni, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. A 31 d w granicach terenu oznaczonego literami A, B, C, D. Organ orzekający określił też warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów szczególnych oraz wskazał, iż jest ona ważna do dnia 28 maja 2002r. Od powyższego rozstrzygnięcia V. S. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. domagając się jego uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 28 i 29 k.p.a. poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu i rozpoznanie wniosku złożonego przez "podmiot nie będący stroną tego postępowania reprezentowany przez inny podmiot, który nie mógł występować w charakterze jego pełnomocnika". Zdaniem odwołującej się, organ I instancji winien w tym wypadku zastosować art. 64 § 2 k.p.a. wzywając wnioskodawcę do usunięcia braków wniosku, a w przypadku ich nieusunięcia pozostawić go bez rozpoznania. Od decyzji tej wniósł odwołanie również Prezydent Miasta Ł. (Zastępca Dyrektora Wydziału Dróg Publicznych Urzędu Miasta Ł.) podnosząc, iż brak jest podstaw do nakładania na niego obowiązku poszukiwania i powiadamiania stron dla inwestycji nie realizowanych w ramach zadań przewidzianych w Uchwale Budżetowej Miasta i wnosząc o jej zmianę w tym zakresie. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 3 w związku z art. 28 i art. 105 § 1 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856), art. 40 ust. 1, art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie odwoławcze wszczęte w wyniku odwołania wniesionego przez Prezydenta Miasta Ł. (Zastępcę Dyrektora Wydziału Dróg i Transportu Publicznego Urzędu Miasta Ł.) jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak przymiotu strony. W jej uzasadnieniu, organ II instancji powołując się na treść art. 138 i 136 k.p.a. wskazał, iż sprawa, która jest przedmiotem postępowania odwoławczego, jest sprawą organu administracji, a nie tylko sprawą stron postępowania i dlatego też organ odwoławczy nie jest skrępowany ani żądaniami odwołania, ani też ustaleniami czy treścią rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Z tego względu rozpatrując odwołanie wniesione przez Prezydenta Miasta Ł. (Zastępcę Dyrektora Wydziału Dróg i Transportu Publicznego Urzędu Miasta Ł.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż wszczęte postępowanie odwoławcze należy umorzyć w tym zakresie jako bezprzedmiotowe, bowiem odwołującemu się nie przysługuje przymiot strony. W niniejszej sprawie przepisami prawa materialnego, w ocenie organu odwoławczego, z których powinien wynikać przymiot strony dla Wydziału Dróg i Transportu Publicznego Urzędu Miasta Ł., jest norma zawarta w art. 40 ust. 1 oraz art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Podczas gdy, zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż odwołujący się jest jednostką organizacyjną Urzędu Miasta Ł., powołaną w oparciu o normy zawarte w ustawie z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), w celu obsługi jednostki samorządowej jaką jest gmina. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie budzi przy tym wątpliwości, iż Urząd Miasta czy też Wydział tego Urzędu nie jest organem gminy w rozumieniu art. 11 a powołanej powyżej ustawy, a przedmiotowa inwestycja nie jest realizowana na terenach stanowiących własność Gminy Ł. i nie jest przez nią planowana. Ponadto podniosło ono, iż zaskarżona decyzja nie nakłada na Gminę Ł. żadnych obowiązków, jak również nie przyznaje jej żadnych praw. Kwestia zaś wewnętrznych uprawnień, podziałów w zakresie właściwości jednostki organizacyjnej sprawującej obowiązki organu administracji nie stanowi o nadaniu tej jednostce uprawnień strony. W konkluzji, odnośnie tej kwestii Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż nie jest dopuszczalnym przyjęcie poglądu, że Prezydent Miasta Ł. jako organ administracji, odwołuje się od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta Ł.. Zwłaszcza, że organ administracji nie może skutecznie odwołać się od decyzji przez siebie wydanej. Rozpatrując z kolei odwołanie wniesione przez V. S. podniosło, że akta sprawy zawierają pełnomocnictwo z dnia 10 maja 2001r. udzielone przez P. K., właściciela Firmy Produkcyjno – Handlowej B T. J., współwłaścicielowi firmy C Spółka Cywilna do wystąpienia o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji w Ł., pismo z dnia 17 kwietnia 2001r. złożone przez inwestora, w którym, bez wskazania imienia i nazwiska, upoważnił Przedstawicieli C S. C. do występowania przed urzędami administracji oraz innymi instytucjami w celu uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji, a także odpis zaświadczenia z dnia 12 kwietnia 1999r. o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej przedsiębiorcy – P. K., gdzie nazwa firmy to "Firma Produkcyjno – Handlowa A. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z uwagi na to, że obowiązujące normy prawa dopuszczają możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby fizyczne i dopuszczają możliwość występowania takiej osoby pod firmą, brak jest podstaw do przyjmowania, iż oznaczenie strony w decyzji przez wskazanie firmy, pod którą osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą, stanowi o naruszeniu art. 29 k.p.a. Odnosząc się z kolei do zarzutu, iż w sprawie występuje pełnomocnik będący spółką cywilną, organ odwoławczy podniósł, że mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy brak jest podstaw do wywodzenia, iż pełnomocnikiem inwestora jest spółka cywilna, bowiem udzielone pełnomocnictwo dotyczy osoby fizycznej będącej wspólnikiem spółki cywilnej – C na co wskazuje również uprzednio złożone "upoważnienie". Chociaż niewątpliwie organ I instancji wadliwie wskazał w zaskarżonej decyzji, że pełnomocnikiem jest C Spółka Cywilna, nie mając przy tym podstaw do takiego określenia pełnomocnika to, w ocenie organu II instancji, uchybienie to nie miało istotnego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż inwestor został oznaczony prawidłowo i jest on niewątpliwie stroną decyzji. W konkluzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołująca się nie podniosła żadnych zarzutów dotyczących sfery merytorycznej podjętego rozstrzygnięcia, a organ I instancji prawidłowo ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, gdyż powołane ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie dawały podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W dniu 14 października 2001r. V. S. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] zarzucając jej naruszenie art. 28, art. 29, art. 33 § 1, art. 11 i 62 k.p.a. oraz domagając się jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu podtrzymała swoje dotychczasowe zarzuty podniesione w odwołaniu. Dodatkowo skarżąca zarzuciła organowi II instancji, iż wysnuł on błędny wniosek polegający na uznaniu, że skoro P. K. jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.) i może występować prowadząc działalność gospodarczą pod firmą, to brak jest podstaw do przyjmowania, iż oznaczenie strony w decyzji przez wskazanie firmy, pod którą osoba fizyczna prowadzi działalność gospodarczą, stanowi o naruszeniu art. 29 k.p.a. Wobec czego, jej zdaniem, w niniejszej sprawie zachodzi podstawa uzasadniająca stwierdzenie nieważności takiej decyzji stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednocześnie V. S. podniosła, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze połączyło rozpatrywanie jej odwołania i odwołania wniesionego przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Dróg i Transportu Publicznego Urzędu Miasta Ł., o czym nie została powiadomiona, gdyż nie otrzymała postanowienia o połączeniu tych odwołań do wspólnego rozpatrzenia. Wobec czego, w jej przekonaniu, organ odwoławczy swoim zaniedbaniem rażąco naruszył art. 62 k.p.a. Ponadto, skarżąca stwierdziła również, iż w jej ocenie, opisywanie na 8 stronach problematyki związanej z ustalaniem warunków zabudowy dla inwestycji z jednoczesnym odniesieniem się do zarzutów sformułowanych przez odwołującego się na 2 stronach uważa za naruszenie zasady przekonywania określonej w art. 11 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie z powodu braku interesu prawnego względnie o jej oddalenie wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2004r. pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł o umorzenie postępowania wywodząc, że nie wydano decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego baru, a decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania dla tejże inwestycji straciła ważność. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z 2002 roku) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Stosownie do przepisu art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z 2002 roku) Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli postępowanie z innych przyczyn niż wymienione w pkt 1 i 2 ( skarżący cofa skargę; w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego chyba, że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik postępowania) stało się bezprzedmiotowe. Zgodnie z utrwalonymi doktryny prawa w tym zakresie, przesłankę bezprzedmiotowości rozumieć należy jako brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, uniemożliwiający wydanie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do istoty. Postępowanie sądowo-administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia prawne, w następstwie których przestanie istnieć sprawa sadowo-administracyjna a tym samym konieczność oceny przez sąd zgodności z prawem kwestionowanej decyzji lub postanowienia (por. J.P.Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, WP, W-wa 2004, str.235 ) Taką też okolicznością powodującą, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe jest fakt wygaśnięcia decyzji będącej przedmiotem skargi. Omawiany przypadek wygaśnięcia decyzji wystąpił w omawianej sprawie. Skarżąca V. S. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...], znak: [...] Nr [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie Baru A częściowo w miejscu istniejącego budynku biurowego, dróg dojazdowych, placów, parkingów i urządzeń zieleni, przewidzianej do realizacji w Ł., przy ul. A 31d. Z dołączonych do sprawy akt administracyjnych, a w szczególności z decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że jest ona ważna do dnia 28 maja 2002r. Fakt utraty ważności kwestionowanej decyzji potwierdził na rozprawie pełnomocnik SKO w Ł.. Podkreślić należy, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma szczególny charakter. Swój byt prawny wywodzi ona z przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 39 i nast.). W piśmiennictwie prawniczym (por. B. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewski - Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi, WP, W-wa 1995, str. 105) określa się ją jako promesę uprawniającą do uzyskania pozwolenia na budowę, na określonych w niej warunkach. Takim też warunkiem jest m.in. określenie okresu ważności decyzji (art. 42 ust.2 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Po spełnieniu się tegoż warunku, a więc z upływem okresu ważności decyzji, o ile nie zostanie złożony wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, traci ona byt prawny. Oznacza to wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego, co skutkuje, jak to zaznaczono wyżej bezprzedmiotowością postępowania sadowo-administracyjnego, mającego za cel kontrolę legalności kwestionowanej decyzji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w postanowieniu, uznając tym samym za zbędne rozważania co do zarzutów podniesionych w skardze.