II SA/Łd 206/12

Dnia 5 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Ł. K. G. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...], nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych po rozpoznaniu wniosku E.P. o [..]r. nr [...] o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej, decyzją z dnia [...]r. nr [...] Kierownik Urzędu po rozpoznaniu wniosku E.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. nr [...] o odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej. W dniu 6 grudnia 2011 r. strona ponownie wniosła do organu o przyznanie przedmiotowego świadczenia załączając do wniosku pozytywną opinię Stowarzyszenia Polaków Poszkodowanych przez III Rzeszę, kwestionariusz dla osób wywiezionych do pracy przymusowej, zaświadczenie z Archiwum Państwowego w Ł. Oddział w S. z dnia 7 listopada 2011 r., kartę osobową i ankietę matki S.S. dotyczącą otrzymania dowodu osobistego, oświadczenia świadków K. L. i S. M., kopię decyzji o przyznaniu K. L. uprawnienia do spornego świadczenia pieniężnego oraz kopię dowodu osobistego i artykułu zatytułowanego "Deportowani dostaną 173 zł". Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Urzędu w trybie art. 1 ust. 1, art. 2 pkt 2 lit. "a", art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. nr 87, poz. 395 ze zm.) odmówił stronie przyznania wnioskowanego uprawnienia do świadczenia pieniężnego argumentując, że wysiedlenie strony z miejsca zamieszkania nie było spowodowane deportacją do pracy przymusowej, ale tworzeniem przez władze okupacyjne poligonu wojskowego. Wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy E.P. wyraziła swoje niezadowolenia z wydanej decyzji i stwierdziła, że jej wniosek w całości wyczerpuje dyspozycję z art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, wobec czego żądane świadczenie winno jej zostać przyznane. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., art. 1 pkt 1, art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. z 2011 r., nr 72, poz. 380) – utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wywiódł, że przepis art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. (sygn. akt K 49/07) został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw nr 220, poz. 1734 z dnia 23 grudnia 2009 r. i tego też dnia treść normatywna art. 2 pkt 2 powołanej ustawy utraciła moc obowiązującą w zakresie określonym przez Trybunał. Powyższy przepis został znowelizowany ustawą z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. Zgodnie z art. 2 ustawy nowelizującej, zmiana decyzji ostatecznych odmawiających prawa do świadczenia przysługującego na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 1, w jej dotychczasowym brzmieniu, osobom deportowanym (wywiezionym) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. następuje na wniosek strony. Następnie organ przytoczył treść znowelizowanego art. 2 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniu pieniężnym i wskazał, że E.P. w październiku 1941 r. wraz z całą rodziną oraz pozostałymi mieszkańcami została wysiedlona z rodzinnej miejscowości B. Z zaświadczenia Archiwum Państwowego w Ł. Oddział w S. z dnia 12 sierpnia 2010 r. wynika, iż wysiedlenie z miejsca zamieszkania miało związek z budową na tym terenie poligonu wojskowego. Część mieszkańców została deportowana do pracy przymusowej do Niemiec, a część przesiedlono do innych powiatów województwa [....]. Organ zaznaczył w tym miejscu, iż w czasie okupacji często zdarzały się wysiedlenia całych miejscowości bądź gmin w związku z zajęciem terenu przez III Rzeszę. Wnioskodawczyni wraz z rodziną trafiła do miejscowości C., gmina B.. Zamieszkanie w tej miejscowości potwierdzają zapisy w dokumentach matki wnioskodawczyni S.: ankieta kierowana w dniu 4 maja 1952 r. do Powiatowego Biura Dowodów Osobistych w S. i karta osobowa z dnia 20 marca 1951 r. Okoliczność wysiedlenia z uwagi na utworzenie poligonu potwierdziła także strona w protokole przesłuchania z dnia 11 marca 2011 r. Rodzina wnioskodawczyni zamieszkała w domu Pana K. Z uwagi na fakt, iż miejscowość C. położona była obok granicy poligonu, ojciec wnioskodawczyni pracował przy jego budowie. Matka natomiast została skierowana do pracy na miejscu u niemieckiego gospodarza, gdzie wykonywała prace służącej, prała, gotowała i sprzątała. Za pracę rodzice otrzymywali jedynie wyżywienie i odzież. Powyższe okoliczności potwierdzili także w swoich oświadczeniach świadkowie K. L. z i S. M. Wobec poczynionych ustaleń Kierownik Urzędu stwierdził, że w przypadku strony nie został spełniony zawarty w ustawie warunek deportacji do pracy przymusowej. Wysiedlenie z miejsca zamieszkania nie miało bowiem na celu skierowania do pracy, lecz było związane z utworzeniem na tych terenach poligonu wojskowego. Ponadto w czasie wojny Polaków obowiązywał nakaz wykonywania pracy na rzecz III Rzeszy. Zdaniem Kierownika Urzędu podnoszona przez stronę okoliczność, jaką była utrata gospodarstwa w miejscowości B. była niewątpliwie formą represji, jednakże uprawnienie do świadczenia pieniężnego nie przysługuje z tytułu wysiedlenia (a co się z tym wiąże utratą domu, czy gospodarstwa i brakiem możliwości korzystania z rzeczy codziennego użytku, sprzętu, mebli, ubrań zgromadzonych w domu), lecz z tytułu deportacji do pracy przymusowej. Jednocześnie Kierownik podkreślił, że każda osoba (rodzina), która została wysiedlona w czasie okupacji, aby utrzymać się przy życiu najczęściej była zobowiązana do podjęcia pracy. Natomiast w/w ustawą o świadczeniu pieniężnym zostały objęte jedynie te osoby, które zostały deportowane (wywiezione) w celu wykonywania pracy przymusowej. Zatem, osoby (rodziny), które były zobowiązane do podjęcia pracy przebywając na wysiedleniu (przede wszystkim w celu zapewnienia egzystencji sobie czy rodzinie) nie zostały objęte przepisami w/w ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. E.P. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie decyzji, dopuszczenie dowodów załączonych do wniosku o przyznanie świadczenia w tym zaświadczeń oraz zeznań świadków K.L. i S.M. oraz zwolnienie od kosztów sądowych. Skarżąca zarzuciła Kierownikowi Urzędu błędną wykładnię art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym oraz błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaprezentowaną w motywach zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] r. referendarz sądowy przyznał skarżącej prawo pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] r. o odmowie przyznania E.P. uprawnienia do świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej. Wyjaśnić jednak trzeba, że w sprawie E.P. została już wydana przez Kierownika Urzędu ostateczna decyzja odmawiająca przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego, która jak wynika z akt sprawy nie była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. W tej sytuacji rozpatrzenie złożonego przez stronę w dniu 6 grudnia 2011 r. ponownego wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej i ewentualne wzruszenie ostatecznego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie było możliwe tylko w drodze jednego z trybów nadzwyczajnych, które są wobec siebie niekonkurencyjne, a zatem w drodze wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej bądź też uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Wybór jednego z tych trybów postępowania winien być pozostawiony stronie, bowiem to na jej wniosek organ wszczyna postępowanie (art. 61 § 1 k.p.a.). Inaczej mówiąc, skoro strona jest inicjatorem postępowania administracyjnego, to ona też jest władna określić treść żądania, które wyznaczy rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. W tym więc celu Kierownik Urzędu winien uwzględniając dyspozycję art. 9 k.p.a. wezwać E.P. do wypowiedzenia się w zakreślonym terminie, w jakim trybie ma rozpoznać żądanie, wyjaśniając przy tym wszelkie okoliczności faktyczne i prawne, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwać nad tym, ażeby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości przepisów prawa, udzielając niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W judykaturze sądów administracyjnych przyjmuje się, że obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być rozumiany jak najszerzej. Udowodnione naruszenie tego obowiązku powinno być rozumiane jako wystarczająca podstawa do uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Działający w sprawie organ ma obowiązek w możliwie jasny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać ryzyko wiążące się z działaniami strony. Dodatkowo organ nie może ograniczać się wyłącznie do udzielenia informacji prawnej, lecz winien także podać niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, by uniknąć szkody (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 230/10 – Lex nr 965211). Zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza natomiast, że organ in officio samodzielnie zakwalifikował wniosek E.P. jako nową sprawę, co byłoby uzasadnione tylko i wyłącznie w sytuacji zmiany stanu prawnego sprawy. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca, bowiem ostateczna decyzja Kierownika Urzędu z dnia [...] r. podobnie jak i decyzja, będąca obecnie przedmiotem skargi z dnia [...] r. zostały podjęte w niezmienionym stanie prawnym. Godzi się w tym miejscu wyjaśnić, że ostateczna decyzja Kierownika Urzędu z dnia [...] r. utrzymująca w mocy własną decyzję z dnia [...] r., podjęta została na podstawie art. 2 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniu, w brzmieniu nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. sygn. akt K 49/07. Nowelizacja tego przepisu dokonana ustawą z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. nr 72, poz. 380), z mocą obowiązującą od dnia 20 kwietnia 2011 r. w istocie nie zmieniła treści normatywnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia organu ostateczną decyzją z dnia [...] r. Organ, rozpoznając sprawę po raz pierwszy, w trybie zwykłym, zakończonym decyzją z dnia [...] r. jak i po raz kolejny, zakończony w I instancji decyzją z dnia [...] r., stosował prawo materialne w takim samym brzmieniu, błędnie przyjmując, że ma do czynienia z nową sprawą, którą winien rozpoznać i rozstrzygnąć w trybie zwykłym. W wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Kierownik Urzędu rozpoznał sprawę stosując szczególny tryb z art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu, w myśl którego zmiana decyzji ostatecznych, odmawiających prawa do świadczenia przysługującego na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 1, czyli ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu (...), w jej dotychczasowym brzmieniu, osobom deportowanym (wywiezionym) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. następuje na wniosek strony. Tym samym, organ rozpoznając sprawę w dwóch instancjach, za każdym razem czynił to w innym trybie, naruszając zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), a więc dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy . Na marginesie podnieść należy, że w rozpoznawanej sprawie, brak było w ogóle podstaw do zastosowania trybu zmiany decyzji ostatecznych, przewidzianego w art. 2 ustawy nowelizującej, bowiem sprawa E.P. jak zostało to już wyżej stwierdzone została załatwiona ostateczną decyzją odmawiającą prawa do świadczenia przysługującego na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 maja 1996 r., w jej obecnym brzmieniu, nadanym treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Niezależnie od błędnego trybu, w jakim Kierownik Urzędu rozpoznał wniosek E.P. z dnia 6 grudnia 2011 r. nie można – w ocenie Sądu – zaakceptować i uznać za prawidłową wykładni art. 2 pkt 2a ustawy o świadczeniu, zaprezentowanej przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w wydanych decyzjach. W myśl wspomnianego przepisu represją w rozumieniu ustawy jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945. Warunkiem przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego jest łączne spełnienie następujących przesłanek. Po pierwsze, powinna nastąpić deportacja zainteresowanej osoby, czyli innymi słowy wywiezienie, w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. lub też z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945. Po drugie, celem deportacji powinno być wykonywanie pracy pod przymusem, czy też inaczej mówiąc z nakazu okupacyjnych władz niemieckich. Po trzecie, minimalny okres świadczenia pracy przymusowej na deportacji winien wynosić 6 miesięcy. W stosunku do dziecka, jakim była wnioskodawczyni w tym czasie, o deportacji w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu, można mówić zarówno wtedy, gdy została ona wywieziona wraz z rodzicami na roboty przymusowe, jak i gdy wywieziona na roboty przymusowe kobieta urodziła dziecko w miejscu wykonywania tych robót (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2004 r. sygn. akt OSK 135/04 ONSAiWSA 2005/1/15). Zatem w przypadku deportowania z rodzicami małoletniego dziecka, niezdolnego do pracy ze względu na wiek, kryterium tym jest czas jego pobytu w miejscu deportacji rodziców do pracy przymusowej. W niniejszej sprawie, co potwierdzają akta administracyjne, Kierownik Urzędu odmówił stronie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego, argumentując że wysiedlenie rodziny strony z miejsca zamieszkania nie było spowodowane deportacją do pracy przymusowej, ale tworzeniem przez władze okupacyjne poligonu wojskowego, co – zdaniem Kierownika - potwierdza zaświadczenie z Archiwum Państwowego w Ł. z dnia 18 kwietnia 2011 r., wobec czego nie jest spełniony warunek deportacji do pracy przymusowej, zwłaszcza że strona nie przedstawiła jakichkolwiek dokumentów na okoliczność deportacji. A tym samym, nie został spełniony warunek z art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu. Powyższe stanowisko - w opinii Sądu - nie zasługuje na aprobatę, albowiem sam fakt wysiedlenia z rodzinnej miejscowości B. mający swoją bezpośrednią przyczynę w budowie poligonu wojskowego nie daje jeszcze wystarczających podstaw do wykluczenia możliwości jednoczesnego skierowania wysiedlanych z tych obszarów rodzin do pracy przymusowej w innych miejscowościach. Dla jednoznacznego stwierdzenia, czy w danym wypadku zachodzą przesłanki z art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu konieczne jest rzetelne ustalenie okoliczności dotyczących wywiezienia i warunków pracy rodziców wnioskodawczyni, jej organizacji oraz sposobu kierowania do niej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pod pojęciem pracy przymusowej powinno się rozumieć pracę podejmowaną w wykonaniu wyraźnych zarządzeń, czy nakazów władz okupacyjnych, nie zaś pracę podejmowaną z konieczności zdobycia środków na utrzymanie. Jednak z akt niniejszej sprawy nie wynika, by praca podejmowana przez rodziców strony wynikała z potrzeby zapewnienia egzystencji rodzinie, a nie z przymusowego skierowania, co sugeruje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne Kierownik Urzędu w pierwszej kolejności winien zwrócić się do skarżącej o wyjaśnienie, w ramach którego z trybów nadzwyczajnych domaga się rozpoznania wniosku z dnia 6 grudnia 2011 r., wyjaśniając przy tym wszelkie okoliczności faktyczne i prawne, które mogą mieć wpływ na ustalenie wnioskowanych uprawnień. Dopiero zaś po sprecyzowaniu przez skarżącą żądania, organ winien przeanalizować, czy zachodzą podstawy prawne do weryfikacji ostatecznej decyzji z dnia [...] r. Wyniki tych ustaleń winny znaleźć odzwierciedlenie w kompletnym materiale dowodowym, zaś ich ocena winna zostać zaprezentowana, w odpowiadającej przepisom obowiązującego prawa, decyzji administracyjnej, uwzględniającej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania przedstawione w niniejszym orzeczeniu, stosownie do art. 153 p.p.s.a. Z tych wszystkich powodów Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. m.ch.