II SA/Łd 207/17

Dnia 13 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi S. B. o wymierzenie Prezydentowi Miasta P. grzywny za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 maja 2015 roku w sprawie II SAB/Łd 29/15 w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. a.bł. S. B. złożył do sądu administracyjnego skargę na niewykonanie przez Prezydenta Miasta P., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 maja 2015r., sygn. akt II SAB/Łd 29/15. W uzasadnieniu skargi S. B. wyjaśnił, że na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016r., poz. 2147 z pózn. zm.) - dalej: "u.g.n.", w dniu 4 grudnia 2003r. wystąpił z wnioskiem do Starosty [...] o zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w S. z dnia [...] lipca 1987r., nr [...]. Powodem złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości był fakt, iż została ona przeznaczona i użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, o czym pomimo obowiązku właściwy organ nie zawiadomił skarżącego i tym samym naruszył art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. W tej sytuacji spełnione zostały przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu określone w art. 137 u.g.n., co obliguje organ do orzeczenia zwrotu całości lub części wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy. Dalej skarżący wyjaśnił, że na podstawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 maja 2015r., sygn. akt II SAB/Łd 29/15, który na skutek złożonej kasacji uprawomocnił się w dniu 17 marca 2016r., organ I instancji zobowiązany był do wydania decyzji w terminie 30 dni. Termin ten nie został dotrzymany z ewidentnej winy organu prowadzącego przedmiotowe postępowanie. Po upływie kolejnych wyznaczanych przez organ terminów zakończenia sprawy (ostatni to 31 grudnia 2016r.) i wezwaniu skarżącego w dniu 16 grudnia 2016r. do wykonania ww. wyroku WSA w Łodzi, które pozostało bez odpowiedzi, wydana została z naruszeniem przepisów decyzja z dnia [...] stycznia 2017r., znak: [...]. Naruszenie przepisów potwierdzają również zarzuty przedstawione w odwołaniach od powyższej decyzji, złożonych przez wszystkie strony postępowania, które będą podstawą dla organu II instancji do uchylenia w całości tej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, co wydłuży postępowanie o kolejny rok, dwa, albo trzy. Zdaniem skarżącego Prezydent Miasta P., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w dalszym ciągu prowadzi postępowanie w sposób przewlekły (13 lat upłynęło w dniu 4 grudnia 2016r.) i niekompetentny z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016, poz. 23) oraz przepisów prawa materialnego, tj. u.g.n. Podejmowane czynności procesowe w dalszym ciągu mają niejednokrotnie charakter czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, są nieefektywne, przedłużają postępowanie (np. wydzielenie działki 142/10 pod częścią budynku) oraz powodują niecelowe wydatkowanie środków publicznych. Wszystkie te uwagi, zastrzeżenia i nieprawidłowości wnoszone były w trakcie trwającego postępowania, do których organ I instancji nie odniósł się wyczerpująco, a wręcz je zignorował. W związku z powyższym skarżący wniósł o wymierzenie grzywny organowi I instancji - Prezydentowi Miasta P. - w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718) – w skrócie: "P.p.s.a.", a ponadto o przyznanie od organu I instancji na rzecz skarżącego, części kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. w wysokości wg uznania sądu. Skarżący wniósł także o zasądzenie od organu I instancji na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P. szczegółowo przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w okresie od dnia stycznia 2015r. do dnia [...] stycznia 2017r., tj. wydania przez organ l instancji decyzji merytorycznej. W ocenie organu przedstawiony przebieg postępowania jednoznacznie wskazuje, że w przedmiotowym postępowaniu we wskazanym czasookresie podejmowane były wyłącznie czynności, które miały na celu wnikliwe i wszechstronne rozpoznanie sprawy. Skomplikowany charakter sprawy wymusił na organie l instancji konieczność podjęcia szeregu czynności zmierzających do pozyskania dowodów pozwalających na załatwienie sprawy. Podpierając się orzecznictwem sądów administracyjnych organ podkreślił, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu decyzji lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub innej formie przewidzianej prawem. Skuteczność skargi na niewykonanie wyroku zależy od tego czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. Nie przesądza zatem o niewykonaniu wyroku wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z oczekiwaniami strony domagającej się działania organu. Bez zbędnej zwłoki oznacza, że zwłoka taka nie występuje, gdy ma ona charakter niezbędny uzasadniony, a należy tu wskazać, że czynności dokonywane w postępowaniu przez organ prowadzący postępowanie były często związane z długim okresem oczekiwania niezależnym od organu. Organ wyjaśnił również, że postępowanie, którego skarga dotyczy jest postępowaniem o zwrot nieruchomości o skomplikowanym stanie faktycznym. Kodeks postępowania administracyjnego narzuca na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Powyższa zasada wyrażona w art. 7 K.p.a. wymusiła na organie l instancji konieczność zwrócenia się do różnych organów w celu pozyskania niezbędnej dokumentacji wywłaszczeniowej oraz potwierdzającej, czy na wywłaszczonej nieruchomości w określonym intertemporalnie okresie został zrealizowany cel wywłaszczenia. Przedstawiona powyżej regulacja prawna oraz wskazania zawarte w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013r., znak: [...], spowodowały podjęcie przez organ prowadzący postępowanie niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia co miało być zrealizowane na wywłaszczonej nieruchomości oraz czy i w jakim zakresie został zrealizowany cel wywłaszczenia na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Nieuzasadnione zatem w ocenie organu są zarzuty skarżącego sprowadzające się do stwierdzenia, że organ podejmuje czynności pozorne, nieistotne dla merytorycznego załatwienia sprawy przez co przedłuża postępowanie. W ocenie organu skarżący kwestionuje ostatnie czynności organu l instancji podejmowane przy wydaniu decyzji merytorycznej zarówno z zakresu postępowania administracyjnego jak i interpretacji przepisów prawa materialnego, które jego zdaniem w dalszym ciągu prowadzą do przewlekłości postępowania. Reasumując organ stwierdził, że przez cały czas od wydania wyroku z dnia 7 maja 2015r., sygn. II SAB/Łd 29/15, nawet w sytuacji gdy została złożona od niego skarga kasacyjna, a akta znajdowały się w sądzie organ podejmował czynności zmierzające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i ostatecznie wydana została decyzja administracyjna. Zarzuty skargi na niewykonanie wyroku nie znajdują zatem podstaw i dlatego skarga wniesiona przez S. B. powinna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 154. § 1 P.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Pod pojęciem niewykonania wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem. Natomiast celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu, stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. Nie przesądza zatem o niewykonaniu wyroku wydanie rozstrzygnięcia, niezgodnego z oczekiwaniami strony domagającej się działania organu. (por. wyrok: WSA w Łodzi z dnia 26 października 2016r., sygn. akt II SA/Łd 355/16; WSA w Szczecinie z dnia 8 września 2016r., sygn. akt II SA/Sz 470/16 – orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Grzywna za niewykonanie wyroku ma przede wszystkim charakter represyjny, czyli stanowi karę za ignorowanie przez organy administracji publicznej wyroków sądowych, co wynika wprost z art. 154 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Grzywna, o której mowa pełni również funkcję dyscyplinującą, a więc stanowi swoisty środek przymuszania organu do określonego zachowania, w sytuacji gdy organ pomimo wniesienia skargi do sądu, pozostaje bezczynny. Dla oceny zasadności skargi na niewykonanie wyroku niezwykle istotne są okoliczności faktyczne towarzyszące jej wniesieniu. Stan w postaci niewykonania wyroku musi istnieć w chwili wniesienia skargi do sądu administracyjnego. O niewykonaniu wyroku można bowiem mówić wyłącznie wtedy, gdy w chwili wniesienia skargi organ nie wydał decyzji administracyjnej lub nie podjął działania w innej formie przewidzianej prawem. Innymi słowy sąd administracyjny, oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku, bierze pod uwagę stan istniejący w dacie jej wnoszenia (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, w: R. Hauser, M. Wierzbowski [redakcja], M. Cherka, J. Drachal, P. Gołaszewski, M. Grzywacz, M. Jagielska, J. Jagielski, G. Rząsa, R. Stankiewicz, P. Wajda, A. Wiktorowska, K. Wojciechowska, K. Zalasińska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 3, Rok 2015, s. 629). Jak wynika z akt sprawy skarżący wezwał organ do wykonania wyroku sądu w dniu 16 grudnia 2016r., w dniu [...] stycznia 2017r. organ wydał decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, natomiast skarga do sądu na niewykonanie wyroku została wniesiona w dniu 16 lutego 2017r. Powyższe oznacza, że skarżący "spóźnił się" z wniesieniem skargi do sądu, gdyż jeszcze przed jej złożeniem organ wydał decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty. Nie ma przy tym znaczenia, że organ "nie zmieścił się" w terminie zakreślonym przez sąd w wyroku z dnia 7 maja 2015r., II SAB/Łd 29/15, bowiem w chwili wniesienia skargi stan niewykonania wyroku już nie istniał. Innymi słowy jeżeli w dacie wniesienia skargi istniała w obrocie prawnym decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, to nie można skutecznie czynić organowi zarzutu, że nie wykonał wyroku sądu. Dodać w tym miejscu należy, że jedynym warunkiem formalnym do wniesienia skargi na niewykonanie wyroku jest uprzednie wezwanie organu do wykonania wyroku. Jednakże w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że już samo wezwanie organu do wykonania wyroku otwiera drogę do wniesienia skargi w tym przedmiocie do sądu. Innymi słowy prawo do wniesienia skargi nie jest uzależnione od upływu jakiegokolwiek terminu od dnia wezwania organu do wykonania wyroku. Zatem skarżący mógł już następnego dnia po wezwaniu organu do wykonania wyroku złożyć skargę do sądu. Skarżący tego nie uczynił, a organ zdążył zastosować się do wezwania i wydał decyzję co do istoty, zanim skarżący wniósł skargę do sądu. Pomimo tego, że wszelkie terminy do załatwienia wniosku skarżącego w niniejszej sprawie zostały rażąco naruszone, o czym wypowiedział się już sąd w wyroku z dnia 7 maja 2015r., sygn. akt II SAB/Łd 29/15 (postępowanie trwa ponad 13 lat), to w obecnym stanie faktycznym organ nie może ponosić odpowiedzialności za niewykonanie wyroku na podstawie art. 154 P.p.s.a. Żaden przepis prawa nie uprawnia bowiem do wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku w zakreślonym przez sąd terminie, jeżeli organ - nawet po tak rażącym niedochowaniu tego terminu - załatwił sprawę wydając decyzję jeszcze przed wniesieniem skargi do sądu. W świetle art. 154 § 1 P.p.s.a. stan niewykonania wyroku może być oceniany przez sąd do momentu wydania przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Takie rozumienie przepisu nie tylko ma na celu ukaranie i zdyscyplinowanie organu, ale także wymaga od stron postępowania większej determinacji w dążeniu do załatwienia własnej sprawy administracyjnej. Niestety skarżący popełnił kolejny błąd w sprawie, bo jego poprzednia skarga na niewykonanie wyroku została odrzucona postanowieniem z dnia 20 września 2016r., sygn. akt II SA/Łd 499/16, z powodu przedwczesnego wezwania organu do wykonania wyroku. Natomiast w niniejszej sprawie skarżący złożył skargę za późno, bowiem już po wydaniu decyzji przez organ. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. m.m.