II SA/Łd 208/18

Dnia 25 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2018 roku sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - oddala skargę. A. P. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania G. S. od decyzji Burmistrza Ł. z dnia [...] r., znak: [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr 111, położonej w obrębie [...] Z., gm. Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej jako k.p.a.) oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) oraz § 8 pkt 1 lit.a i § 9 pkt 1 lit.a uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Ł. (Dz.Urz.Woj. [...]. z 2016 r., poz. [...]), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jak wynika z akt sprawy w dniu 9 października 2017 r. G. S. wystąpił z wnioskiem do Burmistrza Ł. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr 111, położonej w obrębie [...] Z., gm. Ł. W wyniku przeprowadzonego postępowania decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Burmistrz Ł. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. braku zgodności decyzji z przepisami odrębnymi. Zgodnie bowiem z uchwałą Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Ł. (Dz.Urz.Woj.[...] z 2016 r., poz. [...]) wnioskowany teren znajduje się w obszarze ograniczonego użytkowania, w podobszarze A, dla którego wprowadzono zakaz przeznaczania terenu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i realizacji takiej zabudowy. Od powyższej decyzji G. S. wniósł odwołanie wskazując, że organ powinien ustalić warunki zabudowy dla planowanego budynku mieszkalno-usługowego mając na względzie § 9 pkt 1 lit. d uchwały. Budynek mieszkalny będzie towarzyszył funkcji usługowej, która występuje na innej działce o nr 105 (na nieruchomości znajduje się młyn). Działka objęta inwestycją o nr 111 "graniczy w ramach jednego obrębu geodezyjnego Z." z działką nr 105 i stanowi z nią jedną nieruchomość, dla której jest prowadzona jedna księga wieczysta. Zwrócił uwagę, że wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść strony. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego Kolegium wskazało, że przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone są w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i przytoczyło jego treść. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, iż zasady ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.) - zwanym dalej "rozporządzeniem". Jak wynika z § 1 rozporządzenia określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Cytując treść art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 u.p.z.p. organ II instancji podkreślił, że jeżeli nie ma niezgodności projektowanego przedsięwzięcia z przepisami odrębnymi od ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to organ rozpatrujący sprawę nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy - o ile rzecz jasna spełnione są przesłanki wydania decyzji wymienione w cyt. wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Następnie Kolegium wyjaśniło, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje na brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji G.S. polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr 111, położonej w obrębie [...] Z., gm. Ł. Na przeszkodzie stoi bowiem fakt niespełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., ponieważ decyzja pozytywna jest niezgodna z przepisami odrębnymi. Organ wskazał, że w dniu 7 grudnia 2016 r. weszła w życie uchwała Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Ł. (Dz.Urz.Woj. [...]. z 2016 r., poz. [...]) - zwana dalej "uchwałą". Zgodnie z § 2 uchwały obszar ograniczonego użytkowania składa się z podobszaru A (wewnętrzną granicę wyznacza granica terenu lotniska, z kolei granicę zewnętrzną izolinie równoważnego poziomu dźwięku LAeqD = 60 dB oraz LAeqN = 50 dB) oraz podobszaru B (wewnętrzną granicę wyznacza zewnętrzna granica podobszaru A, z kolei granicę zewnętrzną izolinie równoważnego poziomu dźwięku LAeqD = 55 dB oraz LAeqN = 45 dB). Granice obszaru ograniczonego użytkowania z podziałem na podobszary przedstawiono na mapach ewidencyjnych stanowiących załącznik Nr 1 do uchwały (§ 3 uchwały). W obszarze ograniczonego użytkowania, jak wskazuje § 8 uchwały, dla poszczególnych podobszarów zostały wprowadzone ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu. W podobszarze A obowiązuje: a) zakaz przeznaczania terenu pod zabudowę mieszkaniową jedno- i wielorodzinną, zagrodową i zamieszkania zbiorowego, a także mieszkaniowo-usługową, b) zakaz tworzenia terenów rekreacyjno-wypoczynkowych, c) zakaz tworzenia stref ochronnych "A" uzdrowisk, d) zakaz przeznaczania terenu pod budowę: szpitali, domów opieki społecznej, obiektów związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży. Zgodnie z § 9 uchwały w obszarze ograniczonego użytkowania zostały wprowadzone ograniczenia w zakresie korzystania z terenu, odnośnie podobszaru A: a) zakaz budowy budynków jedno- i wielorodzinnych oraz zamieszkania zbiorowego, zagrodowego, mieszkaniowo-usługowego, szpitali, domów opieki społecznej, a także obiektów związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, b) zakaz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych w całości lub części na budynki mieszkalne jedno- i wielorodzinne oraz zamieszkania zbiorowego, zabudowę zagrodową, mieszkaniowo-usługowe, szpitale, domy opieki społecznej, a także obiekty związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, c) dopuszcza się rozbudowę, odbudowę oraz nadbudowę istniejących szpitali, domów opieki społecznej i obiektów związanych ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, d) dopuszcza się zmianę sposobu użytkowania budynków w całości lub części na cele mieszkaniowe oraz budowę nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych jako towarzyszących innym funkcjom, na warunkach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego, na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Nieruchomość objęta inwestycją znajduje się w obszarze ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Ł., w podobszarze A, o którym mowa w § 2 pkt 1 uchwały. Zgodnie natomiast z § 8 pkt 1 lit.a oraz § 9 pkt 1 lit.a uchwały, dla podobszaru A istnieje odpowiednio m.in. zakaz przeznaczania terenu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz zakaz budowy budynków jedno- i wielorodzinnych oraz zamieszkania mieszkaniowo-usługowego. Powyższa okoliczność wskazuje na brak możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia z uwagi na brak zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). Za przepisy odrębne do ustawy należy uznać przepisy materialnoprawne, które ograniczają w pewnym zakresie możliwość zabudowy nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1096/08, publ. LEX nr 562882). Przepisy przedmiotowej uchwały zaliczają się do takich przepisów, skoro jednoznacznie w § 8 pkt 1 lit.a oraz § 9 pkt 1 lit.a uchwały istnieje zakaz przeznaczania terenu znajdującego się w podobszarze A pod zabudowę zagrodową oraz zakaz budowy budynków jedno- i wielorodzinnych oraz zamieszkania zagrodowego. Ponadto ww. uchwała znajduje swoje oparcie w art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.) nakładającym obowiązek ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska. Zgodnie z ww. przepisem jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. W sprawie nie znajduje zastosowania powołany przez skarżącego § 9 pkt 1 lit.d uchwały wskazujący, że w podobszarze A dopuszcza się zmianę sposobu użytkowania budynków w całości lub części na cele mieszkaniowe oraz budowę nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych jako towarzyszących innym funkcjom, na warunkach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego, na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Z akt wynika, że przedmiotowa działka o nr 111 jest niezabudowana i stanowi grunt rolny (R kl. VI). Inwestor planuje natomiast budowę budynku mieszkalno-usługowego. Mając na względzie fakt, że nieruchomość jest wykorzystywana rolniczo i nie ma na niej funkcji usługowej, to brak jest podstaw do zastosowania odstępstwa, o którym mowa w § 9 pkt 1 lit.d uchwały. Na powyższe nie ma wpływu okoliczność, że funkcja usługowa występuje na innej nieruchomości inwestora położonej w tym samym obrębie geodezyjnym i jest dla niej prowadzona tożsama księga wieczysta, jak dla działki nr 111. Nie ulega wątpliwości, że to na działce objętej inwestycją ma występować zabudowa, której będzie towarzyszył budynek mieszkalny, a nie na jakiejkolwiek innej. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN, Warszawa 2007 (s. 393) "towarzyszyć" to inaczej asystować, występować jednocześnie, razem z czymś. Kolegium podkreśliło również, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do konkretnie oznaczonej działki, która została objęta wnioskiem (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2363/12, publ. LEX nr 1490535; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 17 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1319/13, publ. LEX nr 1457792; wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 598/12, publ. LEX nr 1241637). Rozumienie § 9 pkt 1 lit.d uchwały w inny sposób podważałoby sens jego umieszczenia w uchwale, ponieważ w bliższym lub dalszym sąsiedztwie terenu inwestycji w większości przypadków można byłoby odnaleźć zabudowę o takiej funkcji, której zabudowa mieszkaniowa mogłaby towarzyszyć. W obszarze ograniczonego użytkowania, wbrew celowi dla którego został on ustanowiony, mogłyby zatem bez przeszkód powstawać nowe budynki mieszkalne. Tym samym ustanowiony zakaz zabudowy stałby się iluzoryczny. W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Przepis ten statuuje zasadę praworządności w wąskim i właściwym znaczeniu tego słowa jako przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej. Takie rozumienie tej zasady najbardziej odpowiada konstytucyjnemu ujęciu zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa. Praworządność oznacza zgodność z normami (przepisami) prawa obowiązującego (por. Wróblewski J., Wartości a decyzje sądowe, Ossolineum 1973, s. 65). Chodzi tu więc o zakres, w jakim normy prawne regulują procedurę podejmowania decyzji administracyjnej. Do norm tych należą w szczególności normy prawa materialnego stosowane przez organ administracji publicznej (podstawa normatywna decyzji) i normy proceduralne regulujące poszczególne fazy postępowania (podstawa proceduralna decyzji). Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Na podstawie ust. 2 ww. artykułu źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są akty prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego obowiązujący na terenie województwa [...]. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy w sposób jednoznaczny regulują przepisy niniejszej ustawy. Ustawodawca zobowiązał organ administracji do tego, aby rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy oceniał go w aspekcie przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy: Zalicza się do nich m.in. przesłanka z ust. 1 pkt 5 ww. przepisu, zgodnie z którą decyzja powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia ww. warunku uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy. Mając powyższe na uwadze, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przywołaną na wstępie decyzją z [...] r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ł. z dnia [...] r., znak: [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym, poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zakwestionował G. S. wskazując, iż nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium odnośnie możliwości zastosowania § 9 pkt 1 lit.d uchwały Sejmiku Województwa [...] dopuszczającego zmianę sposobu użytkowania budynków w całości lub części na cele mieszkaniowe oraz budowę nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych jako towarzyszących innym funkcjom, na warunkach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego, na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji pozostają zgodne z prawem. Sądowa kontrola legalności odbywa się na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) i sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Ponadto wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Prawidłowe jest stanowisko orzekających w sprawie organów, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Pogląd ten znajduje uzasadnienie w samej już tylko wykładni literalnej powołanego przepisu. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji było stwierdzenie, że planowane zamierzenie inwestycyjne pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). W ocenie orzekających w sprawie organów budowie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr 111 położnej w obrębie [...] Z., gm. Ł. sprzeciwiają się postanowienia uchwały Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotnictwa wojskowego Ł.. Ocenę powyższą należy zaaprobować. Teren planowanej inwestycji znajduje się w obszarze ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego Ł., w podobszarze A, dla którego, zgodnie z przywołaną uchwałą, istnieje zakaz przeznaczania terenu pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz zakaz budowy budynków jedno i wielorodzinnych oraz zamieszkania mieszkaniowo-usługowego. Przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wymóg zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi dotyczy również zgodności z przepisami aktów prawa miejscowego, stanowionych przez organy samorządu terytorialnego (tak również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2007 r., sygn. akt: II OSK 943/06). Zgodnie z art. 94 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Treść art. 87 ust. 2 Konstytucji przesądza, że akty prawa miejscowego są na obszarze działania organów, które je ustanowiły źródłami powszechnie obowiązującego prawa. Zasadnie zatem organy uznały, że zamieszczenie w uchwale Sejmiku Województwa [...] zakazu zagospodarowania terenu w określony przepisami tego aktu miejscowego sposób stanowi przeszkodę do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Działka o nr 111, na której skarżący planuje budowę budynku mieszkalno-usługowego, jest niezabudowana i stanowi grunt rolny (R kl. VI). Mając na względzie fakt, że nieruchomość jest wykorzystywana rolniczo i nie ma na niej funkcji usługowej § 9 pkt 1 lit.d uchwały wskazujący, że w podobszarze A dopuszcza się zmianę sposobu użytkowania budynków w całości lub części na cele mieszkaniowe oraz budowę nowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych jako towarzyszących innym funkcjom, na warunkach określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu miejscowego, na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy, nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Prawidłowości zaskarżonej decyzji nie może zatem podważyć akcentowany przez skarżącego fakt, że budynek mieszkalny będzie towarzyszył funkcji usługowej, która występuje na innej działce o nr 105. Działka nr 105, o której skarżący wspomina zarówno w skardze jak i w odwołaniu znajduje się w znacznej odległości od przedmiotowej działki i w żaden sposób nie można twierdzić, iż zabudowa działki nr 111 będzie kontynuacją funkcji istniejącej na innej działce skarżącego. Wbrew zarzutom skargi, w przedmiotowej sprawie nie ma decydującego znaczenia fakt, że skarżący jest właścicielem zarówno działki nr 111, jak i działki nr 105. Należy podkreślić, że kwestia własności nie jest okolicznością istotną dla rozstrzygnięcia, jako że warunki zabudowy mogą być wydane również osobie, która nie legitymuje się takim tytułem. Stosownie do art. 63 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Niewątpliwie również, a dokumentują to akta administracyjne, we wniosku z dnia 19 września 2017 r. inwestor wskazał jako teren inwestycji działkę nr 111. Tejże działki dotyczą również załączone do wniosku: wypis z rejestru gruntów, warunki techniczne podłączenia do miejskiej sieci wodociągowej, oświadczenie o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej. Brak jest więc podstaw do twierdzenia, że terenem inwestycji jest nieruchomość składająca się z działek nr 111 i nr 105. W świetle powyższego, a także wobec nie stwierdzenia innych uchybień powodujących konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności brak było podstaw do uwzględniania skargi. Skarga ta jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu, o czym orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. dc