II SA/Łd 209/20

Dnia 24 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – stronie skarżącej Gminie P. kwotę 500 (pięćset) złotych, uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi, zaksięgowaną w dniu [...] roku pod pozycją [...]. MR Gmina P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na pkt I decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] Decyzją tą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym pkt I pkt a. uchyliło pkt 2 ppkt 2.1. decyzji Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...] i orzekło, że warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego nie ustala się oraz w zaskarżonym pkt I pkt b uchyliło załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji i ustaliło linie rozgraniczające teren inwestycji zgodnie z załącznikiem graficznym do niniejszej decyzji, natomiast w pkt II utrzymało decyzję Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...] w mocy w pozostałym zakresie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej odrzucenie powołując się na brak legitymacji Gminy do jej złożenia, która nie występuje w sprawie jako podmiot prawa prywatnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. W postępowaniu przed sądem administracyjnym każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone być musi badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna tylko wówczas, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i merytoryczne jej rozpatrzenie. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. w skrócie: "P.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. stronami w postępowaniu przed sądem administracyjnym są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi. Tym samym przymiotu strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie ma organ, który wydał zaskarżony akt w pierwszej instancji. Wskazać należy, że struktura postępowania sądowoadministracyjnego ukształtowana jest jako spór prowadzony przed niezawisłym sądem przez dwa podmioty – skarżącego, czyli podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie jest przyczyną zgłoszonego żądania udzielenia ochrony prawnej. Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają m.in. skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji lub jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, ponieważ podmioty te nie mają legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko nie mającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa (por. np. wyrok NSA z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r., I OSK 521/05, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 - wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że Gmina P jako organ administracji publicznej pierwszej instancji wydając rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy, utracił uprawnienie do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wnosząc niniejszą skargę nie działał jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz występował jako organ administracji publicznej w stosunkach publiczno-prawnych na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji. Nadto Sąd wskazuje, że postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2020 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 979/19 Sąd orzekając na podstawie podobnego stanu faktycznego odrzucił skargę Gminy P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., szczegółowo uzasadniając motywy rozstrzygnięcia. Wobec braku legitymacji procesowej skarżącego, rozpoznawana skarga jako wniesiona przez organ pierwszej instancji jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym sąd orzekł w punkcie 1 sentencji. Natomiast o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 500 zł orzeczono w punkcie 2 sentencji, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. MR