II SA/Łd 21/16

Dnia 4 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant sekretarz sądowy Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2016 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Radomsku na uchwałę Rady Gminy Masłowice z dnia 27 lutego 2013 r. nr XXXII/149/2013 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Masłowice 1. stwierdza nieważność § 3 i § 17 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. LS Prokurator Rejonowy w Radomsku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Masłowice z dnia 27 lutego 2013r. nr XXXII/149/2013 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Masłowice, stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa poprzez wprowadzenie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013r. poz. 1593 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa" poprzez: a) nałożenie w § 3 uchwały na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (np. śmieci, chwastów, trawy) z chodników wzdłuż nieruchomości oraz z innych części nieruchomości służących do użytku publicznego w sposób niepowodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów; b) nałożenie w § 9 ust. 1 pkt 1-4 dodatkowych obowiązków nieuregulowanych w ustawie w zakresie utrzymania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, technicznym i porządkowym; c) wprowadzenie w § 17 ust. 1-2 obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe w odniesieniu do psów – wyposażenie psa w smycz, a w stosunku do psów ras uznawanych za agresywne – w kaganiec oraz bardzo szczegółowe określenie zakazów i obowiązków związanych z przebywaniem psów w różnych miejscach na terenie Gminy Masłowice. Skarżący podkreślił, że postanowienia regulaminu jako aktu prawa miejscowego, nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 ustawy i być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanowionych w nim nakazów czy zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny, gdyż tego rodzaju wady legislacyjne są traktowane w orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa. W ocenie Prokuratora Rejonowego Rada Gminy Masłowice w § 3 załącznika do zaskarżonej uchwały nałożyła na właścicieli nieruchomości nowe dodatkowe obowiązki, które nie wynikają z treści ustawy, co stanowi istotne naruszenie prawa. W zakresie § 9 ust. 1 pkt. 1-4 regulaminu skarżący wskazał, że na właścicieli nieruchomości nałożone zostały dodatkowe obowiązki nieregulowane w ustawie w zakresie utrzymania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, technicznym i porządkowym. Poza tym uregulowanie dotyczące obowiązku należytego utrzymania pojemników na odpady stanowi próbę powtórzenia regulacji z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy. Odnosząc się zaś do treści § 17 regulaminu Prokurator Rejonowy podniósł, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, czy obowiązku prowadzenia ich na uwięzi, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Wprowadzenie w regulaminie kwestionowanej regulacji jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym również właścicielom zwierząt domowych. Skarżący nadmienił również, że zasady i tryb korzystania z obiektów użyteczności publicznej, rada gminy winna uregulować w osobnej uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Z powyższych względów Prokurator Rejonowy w Radomsku wniósł o stwierdzenie nieważności załącznika do zaskarżonej uchwały zawierającej regulamin utrzymania czystości i porządku w części obejmującej przepisy § 3, § 9 ust. 1 pkt 1-4 oraz § 17 ust. 1-2. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Masłowice wniosła o jej oddalenie, podnosząc że kwestionowane regulacje nie przekraczają ustawowego upoważnienia. Zdaniem organu gminy regulamin utrzymania czystości na terenie gminy, zgodnie z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku musi wprowadzać określone zachowania bezpieczne dla każdego podmiotu i nie może stanowić aktu pozornego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kontroli sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy wskazanej już wyżej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który to regulamin jest aktem prawa miejscowego. Jak stanowi art. 4 ust. 2 ustawy, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Nadto, stosownie do art. 4 ust. 2a ustawy, regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1a. Wyjaśnić należy, że regulamin utrzymania czystości i porządku, jako akt niższej rangi wydany w wykonaniu delegacji ustawowej nie może wykraczać poza zakres spraw ścisłe w nim określonych. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca przepisu art. 4 ust. 2 ustawy. Z norm konstytucyjnych wynika, że organy samorządu ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Regulacja podustawowa wykraczająca poza upoważnienie zawarte w ustawie narusza zarówno normę upoważniającą, jak i konstytucyjną zasadę praworządności. Wszelkie odstępstwa od katalogu wymienionego w art. 4 ust. 2 ustawy stanowią istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego w całości lub w części. Konieczność uszczegółowienia regulacji ustawowej nie może prowadzić do objęcia regulacją aktu niższego rzędu zagadnień niewynikających wprost z przepisów ustawy. Inaczej mówiąc art. 4 ust. 2 ustawy nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy zaznaczyć, że wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności" czy "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (vide wyroki NSA: z dnia 9 września 2014r. w sprawie II OSK 654/14, z dnia 8 listopada 2012r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA: w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014r. w sprawie II SA/Gl 465/14, w Poznaniu z dnia 23 października 2013r. w sprawie IV SA/Po 748/13, w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013r. w sprawie II SA/Sz 238/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie podkreślić należy, że zgodnie z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), dalej powoływanego jako "rozporządzenie", w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, przy czym stosownie do § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Jednocześnie stosownie do § 136 rozporządzenia w akcie prawa miejscowego nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami. Powtórzenie przepisów ustawowych w akcie niższego rzędu oraz jakakolwiek modyfikacja przepisu ustawowego przez rzeczony akt jest niedopuszczalna i jest uznawana w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa powodujące nieważność aktu (vide wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 30 czerwca 2011r. w sprawie IV SA/Po 431/11, z dnia 10 grudnia 2014r. w sprawie IV SA/Po 746/14; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2015r. w sprawie II SA/Łd 515/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do poszczególnych zapisów zaskarżonej uchwały wskazać należy, że § 3 załącznika do owej uchwały stanowi, iż właściciele nieruchomości mają obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (np. śmieci, chwasty, trawa) z chodników w rozumieniu art. 5 ust.1 pkt 4 ustawy, położonych wzdłuż nieruchomości oraz z części innych nieruchomości służących do użytku publicznego, w sposób niepowodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Powołany zapis stanowi niewątpliwe nieuprawione powtórzenie i modyfikację regulacji art. 4 ust. 2 pkt 1b oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Jak stanowi art. 4 ust. 2 pkt 1b regulamin może precyzować wyłącznie szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, zaś art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy zobowiązuje właścicieli nieruchomości do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, wskazując że za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości i właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Należy zauważyć, że wyżej wskazane przepisy ustawowe nie upoważniają do wskazania sposobu, w jakim ma być uprzątnięta nieruchomość wskazana w przepisie, tym samym bezpodstawne jest nałożenie w treści § 3 regulaminu obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu i innych zanieczyszczeń w sposób niepowodujący zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów. Poza tym zaznaczyć trzeba, że organ gminy nie może w sposób niczym nieograniczony określać obowiązków związanych z estetyką i porządkiem gminy, które nie mają oparcia w regulacji ustawowej i wymagać od właścicieli nieruchomości sprzątania z chodnika chwastów i trawy (vide wyroki WSA w Łodzi: z dnia 23 lutego 2016r. w sprawie II SA/Łd 1114/15, z dnia 21 października 2015r. w sprawie II SA/Łd 651/15, z dnia 16 września 2015r. w sprawie II SA/Łd 386/15, z dnia 24 listopada 2015r. w sprawie II SA/Łd 692/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Następnie należy wskazać, że wbrew argumentacji Prokuratora Rejonowego, Rada Gminy w treści § 9 ust. 1 pkt 1-4 załącznika do zaskarżonej uchwały nie nałożyła na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków nieuregulowanych w ustawie w zakresie utrzymania pojemników na odpady w odpowiednim stanie sanitarnym, technicznym i porządkowym. Zdaniem Sądu wyżej wskazane zapisy załącznika do zaskarżonej uchwały są niezbędnym sprecyzowaniem obowiązku ustawowego, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy, statuującego konieczność określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku warunków utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Jednocześnie nie można zgodzić się z twierdzeniem Prokuratora Rejonowego, iż § 9 ust. 1 pkt 1-4 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi powtórzenie treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, bowiem ustalając zasadę wrzucania do pojemników o określonych kolorach lub oznaczeniach wyłącznie odpadów do nich przeznaczonych, zamykania pojemników wyposażonych w klapy celu zabezpieczenia przed dostępem wód opadowych; poddawania pojemników co najmniej dwa razy do roku czyszczeniu oraz stosowania ilości i pojemności pojemników proporcjonalnie do potrzeb, jest dopuszczalnym uszczegółowieniem i konkretyzacją regulacji ustawowej w zakresie obowiązku właścicieli nieruchomości utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia prawa treścią § 17 ust. 1-2 regulaminu przypomnieć należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy rada gminy zobowiązana była w regulaminie określić szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W celu wykonania powyższej delegacji ustawowej Rada Gminy Masłowice uchwaliła § 17 regulaminu. W ust. 1 Rada Gminy określiła, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku i ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie zwierząt, które utrzymują i szkody przez nie wyrządzone. Do obowiązków właścicieli zwierząt domowych należy sprawowanie stałego i skutecznego dozoru nad posiadanymi zwierzętami (ust. 1 pkt 1), niewprowadzanie zwierząt do obiektów użyteczności publicznej z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt takich jak: lecznice, wystawy przy zaznaczeniu że postanowienie to nie dotyczy osoby niewidomej korzystającej z psa przewodnika (ust. 1 pkt 2), niewprowadzanie zwierząt domowych na tereny placów gier i zabaw oraz piaskownic dla dzieci (ust. 1 pkt 3), natychmiastowe usuwanie przez właścicieli zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w obiektach i na innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności na chodnikach, jezdniach, placach, terenach zielonych (ust. 1 pkt 4). W szczególności do obowiązków osób utrzymujących psy należy prowadzenie psa na uwięzi, a w przypadku psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu – również w nałożonym kagańcu (ust. 2). W ocenie Sądu zapisy § 17 ust. 1-2 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowią nieuprawnione wystąpienie poza delegację ustawową. Stwierdzić trzeba, że treścią § 17 ust. 1 pkt 2 i 3 regulaminu ustanawiającego zakaz wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej oraz na tereny placów gier i zabaw oraz piaskownic dla dzieci z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, doszło do naruszenia delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W kompetencjach rady miejskiej wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie mieści się bowiem wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt w tych terenach nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ustanowienie tak daleko idącego zakazu nadmiernie ogranicza swobodę poruszania i przebywania w określonym miejscu właścicieli zwierząt domowych i wykracza poza materię określoną w ustawie (vide wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014r. w sprawie IV SA/Po 792/13 i z dnia 12 grudnia 2013r. w sprawie IV SA/Po 784/13; w Łodzi z dnia 17 marca 2015r. w sprawie II SA/Łd 1196/14 i z dnia 8 lipca 2015r. w sprawie II SA/Łd 404/15; we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2014r. w sprawie II SA/Wr 153/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto zdaniem Sądu w upoważnieniu ustawowym art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie mieści się uprawnienie do nałożenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązków właścicieli zwierząt domowych wymienionych w § 17 ust. 1 pkt 1 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. W odniesieniu do zapisów § 17 ust. 2 regulaminu wskazać należy, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, bez uwzględnienia ich cech i innych uwarunkowań jest nadmierną restrykcją nałożoną na właścicieli psów mogącą prowadzić do niewłaściwego traktowania zwierzęcia. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w tym zakresie prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie mogące nie stwarzać zagrożenia dla otoczenia. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku niepozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmiernie ograniczające swobodę poruszania się zwierząt, mogą tę zasadę naruszać, zwłaszcza gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami, w tym ustawą o ochronie zwierząt i innymi aktami prawa miejscowego (vide wyroki NSA: z dnia 14 października 2014r. w sprawie II OSK 2003/14 i z dnia 13 września 2012r. w sprawie II OSK 1492/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując uznać należy, że wymienione wyżej naruszenia prawa mają charakter istotnych i skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zapisów załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 oraz § 17 ust. 1-2. Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a. nastąpiło oddalenie skargi w pozostałym zakresie. B.A.