II SA/Łd 212/11

Dnia 19 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA: Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, odmówił S. S. przyznania w miesiącu sierpniu 2010 r. pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeb zdrowotnych (kontynuacja leczenia, rehabilitacja, leki) i mieszkaniowych (opłacenie zaległych opłat mieszkaniowych, prace konserwacyjno-remontowe polegające na wymianie rurek zamontowanych pomiędzy punktami poboru wody a kranami w kuchni, łazience i rezerwuarem oraz wykonaniu prac wykończeniowych przy oknach). W uzasadnieniu organ wskazał, że z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz wniosku z dnia 27 lipca 2010 r. wynika, że nie jest możliwe przyznanie S. S. zasiłku specjalnego na wymianę instalacji wodnej oraz wykonanie prac wykończeniowych przy oknach, bowiem prac tych nie można uznać za niezbędną potrzebę bytową. Jak bowiem ustalono w trakcie wywiadu środowiskowego, instalacja doprowadzająca do mieszkania wodę jest sprawna, a okna zostały niedawno wymienione. Prezydent Miasta Ł. podkreślił, że do Filii Mops-u Ł.-W. zgłasza się średnio miesięcznie 200 osób uprawnionych do zasiłku, a pomoc ta, z uwagi na ograniczone środki finansowe przeznaczone na ten cel, może być jedynie przyznana na najpilniejsze potrzeby bytowe. W zakresie odmowy przyznania pomocy na zaspokojenie potrzeb zdrowotnych S. S. organ I instancji podniósł, że skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających konieczność poniesienia opłat z tym celem związanych. Natomiast odnosząc się do wniosku skarżącego dotyczącego pomocy w spłacie zaległości czynszowych organ powołał się na uzasadnienia sądów administracyjnych z lat 1996-1998 i wyjaśnił, że spłata zaległości w opłatach za mieszkanie nie mieści się pojęciu niezbędnej potrzeby bytowej. W odwołaniu S. S. nie zgodził się z treścią powyższej decyzji i wniósł o jej uchylenie, wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Podkreślił, że uzasadnienie decyzji mija się z prawdą i nie wyjaśnia wielu istotnych kwestii, a pozostawienie decyzji w takiej formie byłoby rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. oraz art. 3, art. 4, art. 7, art. 8, art. 39 ust. 1 i 2, art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że S. S. mieszka w dwupokojowym mieszkaniu w bloku, prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. Utrzymuje się z zasiłku stałego w wysokości 290,57 zł, zasiłku okresowego w wysokości 20 zł oraz dodatku mieszkaniowego w wysokości 175,25 zł. Łączny dochód S. S. wynosi 485,82 zł. Kolegium wyjaśniło, że rozpatrując wnioski o przyznanie zasiłków specjalnych działa w granicach tzw. uznania administracyjnego. Wydanie decyzji zostało poprzedzone przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego, który pozwolił na obiektywną ocenę sytuacji życiowej i materialnej wnioskodawcy. Organy odwoławczy podzielił argumentację Prezydenta Miasta Ł. i wskazał, że nie można uznać sytuacji S. S. za szczególnie uzasadniony przypadek. Kolegium podkreśliło, iż prace konserwacyjno-remontowe, które strona chce wykonać, mają w istocie na celu podniesienie standardu wyposażenia mieszkania, a nie usunięcie usterek uniemożliwiających korzystanie z tego lokalu. Odnosząc się do zaspokojenia potrzeb zdrowotnych organ odwoławczy podkreślił, że skarżący nie przedstawił żadnych dokumnetów związanych z koniecznością pokrycia kosztów leczenia. Kolegium wyjaśniło, że z informacji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł.-W. wynika, że kwotę przeznaczoną na pomoc finansową oszacowano na 674.891,00 zł. Po zabezpieczeniu środków na sprawienie pogrzebów (zadanie obligatoryjne), kwota na zasiłki celowe wynosi 574.000,00 zł. tj. około 47.800,00 zł. miesięcznie. W związku z tym zasiłek celowy może być przyznawany w ograniczonym zakresie na zabezpieczenie najpilniejszych, niezbędnych potrzeb bytowych głównie osobom i rodzinom nie posiadającym żadnego dochodu. W skardze z dnia 21 stycznia 2011 r. S. S., nie zgadzając się z treścią powyższej decyzji, wniósł o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę z dnia 15 lutego 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga S. S. jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 145 § 1 powoływanej powyżej ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Ponadto, co należy podkreślić, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w przedmocie odmowy przyznania S.i S. pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego, uregulowanej przepisami ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia. W rozpoznawanej sprawie znamienne jest, że organy administracji rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku specjalnego na wskazane w tym wniosku cele, działają w ramach uznania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że uznanie organu doznaje ograniczeń w świetle brzmienia art. 7 k.p.a. Z tej przyczyny organ administracji podejmując decyzje w ramach uznania administracyjnego winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Taka konstrukcja nie wyklucza możliwości odmowy przyznania świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 25/98, LEX nr 44078), jednakże nakłada na organ obowiązek każdorazowego precyzyjnego wskazania przesłanek odmowy udzielenia świadczenia. Również przyznanie stronie świadczenia w określonej wysokości obliguje organ pomocy społecznej do podania uzasadnienia prawnego i faktycznego podjętego rozstrzygnięcia. Odmowa przyznania S. S. specjalnego zasiłku celowego na spłatę zaległości czynszowych była następstwem uznania przez Prezydenta Miasta Ł., że wymieniony przez wnioskodawcę cel świadczenia nie jest niezbędną potrzebą bytową w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Organ I instancji odwołał się przy tym do orzecznictwa sądów administracyjnych, z którego wynika, iż przyznanie świadczenia na zapłatę czynszu lub zadłużenia czynszowego, nie jest niezbędną potrzebą bytową w rozumieniu przywołanego wyżej przepisu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, wskazało na zakres pomocy udzielonej wnioskodawcy i charakter zasiłku celowego, jednak w swoim uzasadnieniu odniosło się jedynie do odmowy przyznania stronie świadczenia na zaspokojenie potrzeb remontowych oraz kosztów leczenia, całkowicie pomijając kwestię zasadności przyznania skarżącemu pomocy na spłatę zaległości czynszowych. Brak uzasadnienia Kolegium w części odnoszącej się do odmowy przyznania S. S. zasiłku celowego na spłatę zaległości czynszowych ewidentnie narusza wymagania art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie niezbędnych elementów, jakie zawierać powinna decyzja administracyjna. Nadto, wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Stanowi ono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu nie sposób również podzielić argumentacji wyrażonej w uzasadnieniu decyzji przez organ I instancji, w części odnoszącej się do odmowy przyznania skarżącemu pomocy na spłatę zaległości czynszowych. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 1 ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Z art. 39 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Ustawa nie wymienia zatem wprost świadczeń z tytułu czynszu jako niezbędnej potrzeby bytowej. Nie oznacza to jednak, z uwagi na użyty w art. 39 ust. 2 zwrot "w szczególności", iż zaległości z tytułu czynszu nie mieszczą się w kategorii niezbędnej potrzeby życiowej w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy. Niewątpliwie zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, z którymi wiąże się zazwyczaj obowiązek uiszczenia czynszu, należy zaliczyć do podstawnych, niezbędnych potrzeb bytowych. Zaległości z tego tytułu mogą ostatecznie doprowadzić do pozbawienia prawa do korzystania z mieszkania, a więc niezrealizowania jednego z elementarnych potrzeb bytowych. Oznacza to, iż organ I instancji naruszył art. 39 ust. 1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię, a utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji przez organ drugiej instancji skutkowało w tej sytuacji naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. W tym miesjcu wskazać należy na stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2007 r. (I OSK 45/07, niepubl.), które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, iż spłata zaległości czynszowych może być przedmiotem świadczenia w formie zasiłku celowego. Przedstawioną powyżej ocenę prawną organy obu instancji uwzględnią przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Podkreślić w tym miejscu należy, że organy działają tu w ramach uznania administracyjnego, a zatem uzasadnienie organu pierwszej instancji nie powinno organiczać się jednynie do powołania orzecznictwa sądów administracyjnych, a winno odnosić się do konkretnych elementów ustalonego stanu faktycznego. Organ drugiej instancji winien natomiast w swoim uzasadnieniu odnieść się do wszystkich okoliczności rozpatrywanych przez organ pierwszej instancji oraz podnoszonych przez stronę we wniosku o przyznanie zasiłku. Należy przy tym zaznaczyć, że Sąd akceptuje stanowisko organów administracji w zakresie odmowy przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego na zaspokojenie potrzeb zdrowotnych oraz potrzeb mieszkaniowych dotyczących wykonania prac konserwacyjno – remontowych. Przeprowadzony w trakcie postępowania administracyjnego wywiad środowiskowy jednoznacznie wykazał, że wnioskowane potrzeby remontowe związane z wymianią rurek zamontowanych pomiędzy punktami poboru wody a kranami w kuchni, łazience i rezerwuarem oraz z wykonaniem prac wykończeniowych przy oknach nie mogą być uznane za niezbędne, skoro instalacja doprowadzająca wodę do mieszkania skarżącego jest sprawna, a okna w lokalu zostały niedawno wymienione. Natomiast w zakresie zaspokojenia potrzeb zdrowotnych, organy wykazały, że S. S. nie przedłożył żadnej dokumentacji, która potwierdzałaby konieczność wydatkowania przez niego środków finansowych na kontynuację leczenia, rehabilitację lub leki. Reasumując, Sąd uznał, iż w przedmiotowym postępowaniu organy naruszyły powołane wyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepis art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.