II SA/Łd 214/14

Dnia 17 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. LS Decyzją z dnia [...]r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie: "K.p.a.") oraz art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm., powoływana także jako u.ś.r.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r., którą odmówiono B. M. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką A. G.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił w pierwszej kolejności zasady nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a następnie wskazał, że A.G. jest osobą niepełnosprawną od dnia 20 maja 2011r., o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem konieczności stałej opieki. Jednak zatrudnienie jej córki B. M. ustało w dniu 13 maja 2010r., natomiast od dnia 18 maja 2010r. strona zarejestrowana była jako osoba bezrobotna, poszukująca zatrudnienia. Następnie, w związku ze staraniami o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, strona złożyła wniosek o wyrejestrowanie w Powiatowym Urzędzie Pracy, tracąc status osoby bezrobotnej z dniem 7 lipca 2011r. Wobec powyższego zdaniem organu II instancji w przedmiotowej sprawie nie zachodziła przesłanka rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną, od której spełnienia ustawodawca uzależnił możliwość przyznania prawa do świadczeń. Niezależnie od powyższego Kolegium podniosło, że w sprawie niniejszej nie został spełniony także warunek związany z dochodem rodziny, bowiem prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedynie wówczas, gdy łączny dochód w rodzinie osoby sprawującej opiekę nie przekracza kwoty 623 zł na osobę. Tymczasem łączny dochód rodziny w 2011r. wyniósł 639,35 zł na osobę, tj. o 16,35 zł na osobę powyżej wskazanego w ustawie kryterium. Z uwagi na to, że świadczenie to jest nową instytucją w ustawie o świadczeniach rodzinnych i nie było ustalane w poprzednich okresach świadczeniowych, brak było podstaw do stosowania art. 16 ust. 3 ustawy. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła B. M., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca wskazała również na naruszenie Konstytucji RP, a także Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji od przyznanie prawa do świadczeń od dnia 1 lipca 2013r. na czas nieokreślony oraz wypłatę zaległych świadczeń wraz z odsetkami, a także o zasądzenie kosztów postępowania przed organami administracyjnymi oraz przed sądem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz.270, dalej określanej jako p.p.s.a), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, natomiast nie orzekają merytorycznie. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Materialnoprawną podstawę orzekania o specjalnym zasiłku opiekuńczym stanowi przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazanej w pierwszej części uzasadnienia. Powołany przepis wprowadzony został ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r., poz. 1548), która znowelizowała ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych albo u.ś.r.) z dniem 1 stycznia 2013r. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (art. 16a ust.1 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16a ust. 2 ustawy). Bezspornie skarżąca jest objęta ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym wobec matki. A. G. jest osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kwestią sporną jest natomiast to, czy skarżąca spełniła warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wyjaśnienia wymaga również zachowanie kryterium dochodowego przez rodzinę skarżącej. Stwierdzając brak przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej organy nie uwzględniły faktu, że skarżąca była wcześniej – do 30 czerwca 2013 roku - beneficjentką świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką, co wynika z załączonej do akt administracyjnych dokumentacji Świadczenie to zostało przyznane na czas nieokreślony, wygasło zaś z mocy prawa w związku z nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie sądu rozpatrując wniosek o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 1 lipca 2013 roku (art. 16a u.ś.r.) należy przyjąć, że osoby będące do dnia 30 czerwca 2013 roku beneficjentami świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad dorosłym niepełnosprawnym członkiem rodziny są osobami, które zrezygnowały z zatrudnienia w związku z opieką, w rozumieniu art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Innymi słowy przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wskazuje, ze osoba taka zrezygnowała z zatrudnienia przez ten sam organ, który orzeka w sprawie niniejszej. Z woli ustawodawcy, z dniem 1 lipca 2013 roku "kontynuacja" pobierania świadczeń z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, której niepełnosprawność powstała po ukończeniu 18 roku życia (...) możliwa jest obecnie wyłącznie w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznawanego po spełnieniu przesłanek określonych w art. 16a ustawy. W ocenie sądu jednak oceniając przesłankę rezygnacji z zatrudnienia organ nie może ignorować faktu, że w dacie złożenia wniosku skarżąca nadal pozostawała osobą, która nie podejmowała zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Nie sposób przy tym nie zauważyć niekonsekwencji organu, który przyznając skarżącej świadczenie pielęgnacyjne traktował ją jako osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, by następnie zanegować spełnienie tej przesłanki w tych samych okolicznościach faktycznych i w stanie prawnym uprawniającym do analogii. Trudno również oczekiwać, że po wygaśnięciu decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne skarżąca, będąca dotychczasową opiekunką osoby niepełnosprawnej nagle porzuci tę opiekę i podejmie zatrudnienie tylko po to, żeby zaraz z niego zrezygnować w celu sprawowania opieki. Zastosowana przez organy literalna wykładnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, pomijająca osoby, które pobierały wcześniej świadczenie pielęgnacyjne, może skłaniać potencjalnych beneficjentów tego świadczenia rodzinnego do takich pozornych działań, co jest wysoce niepożądane w państwie prawa. Ponadto sąd w składzie rozpoznającym skargę B. M. opowiada się za tą linią orzecznictwa, która przyjmuje, iż niezależnie od literalnego brzmienia przepisu art.16a uat.1 u.ś.r., który odwołuje się do przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, spełnieniem tej przesłanki jest również, poza zrezygnowaniem z wykonywanej pracy, także jej niepodejmowanie w sytuacji konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, podobnie jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego. Przemawia za tym tożsama istota każdego z tych świadczeń, jaką jest wsparcie osób zdolnych do pracy, ale rezygnujących z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zarówno świadczenie pielęgnacyjne, jak i specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu zrekompensować w części utratę wynagrodzenia za pracę dla osób, które podejmują się opieki nad znacznie niepełnosprawnym członkiem rodziny. Również w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego opieka sprawowana przez osoby najbliższe stanowi odciążenie budżetu Państwa, zwolnienie go z ponoszenia kosztów zinstytucjonalizowanej opieki nad osobami o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zbieżność uregulowań dotyczących obydwu świadczeń rodzinnych pozwala zatem na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Natomiast przeciwna interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim pozbawia możliwości ubiegania się o to świadczenie osoby pozostające bez pracy. W związku z powyższym, wbrew stanowisku organu administracji, rezygnacja z zatrudnienia obejmuje również jej niepodejmowanie, także na gruncie art. 16a u.ś.r. . Za taką wykładnią przemawia również regulacja zwarta w art. 16a ust. 8 ustawy. Ten przepis enumeratywnie wyliczając podmioty, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, nie umieszcza wśród nich osób bezrobotnych. Gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia takich osób możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie zostałoby uczynione wprost w powyższym przepisie. Tym samym pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc jak zostało to już powiedziane - przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują (także nie podejmują) z własnej aktywności zawodowej. Stwierdzić zatem należy, że faktyczne sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową, daje podstawy do uznania, iż została spełniona wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy przesłanka, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Bd 463/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Drugą sporną przesłanką jest spełnienie kryterium dochodowego. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r. (623 zł). W wypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który był ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W wypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje (art. 16a ust. 3 u.ś.r.). Kolejne przepisy art. 16a u.ś.r. precyzują, m.in. jak należy rozumieć pojęcie "dochód rodziny". Jednakże rozważenia wymagała kwestia możliwości zastosowania przepisu art. 16a ust. 3 u.ś.r., przewidującego możliwość przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeżeli przekroczenie dochodu nie jest wyższe niż najniższy zasiłek rodzinny, o ile świadczenie to przysługiwało w poprzednim okresie zasiłkowym. Expressis verbis regulacja ta odnosi się do przysługującego uprzednio specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednakże, jak wyżej wspomniano, zasiłek ten wprowadzony został do ustawy dopiero z dniem 1 stycznia 2013r., zatem, co oczywiste, nie mógł przysługiwać w poprzednim okresie zasiłkowym. Z woli ustawodawcy, zastąpił on w stosunku do części uprawnionych, przysługujące poprzednio świadczenie pielęgnacyjne, przyznawane bez względu na wysokość dochodu. W rozpoznawanej sprawie podnieść zatem należy, iż skarżącej w poprzednio obowiązującym stanie prawnym przyznane zostało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony. Decyzja w tym zakresie została wygaszona ex lege z dniem 30 czerwca 2013r. na mocy art. 11 ust. 3 ustawy zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r., sygn.akt K 27/13 regulacja wspomniana uznana została za niezgodną z Konstytucją, nie rodząc wszakże dla świadczeniobiorców uprawnień sanacyjnych z art. 190 ust. 4 Konstytucji (por. str. 9 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego). Jednakże, w ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, okoliczność ta nie pozostaje bez wpływu na wykładnię przepisu art. 16 a ust. 3 u.ś.r., w zakresie w jakim dotyczy odwołania się do określenia świadczenia, przysługującego uprawnionej w poprzednim okresie zasiłkowym. Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ustalane w decyzji administracyjnej na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, było prawem podmiotowym jednostki chronionym konstytucyjnie. Nabycie prawa polegało na jego przyporządkowaniu konkretnemu podmiotowi, który spełniał wymogi ustawowe. Władcza, niezgodna z Konstytucją, ingerencja Państwa, polegająca na pozbawieniu dotychczasowych beneficjentów przyznanych im świadczeń, nie może zaś, w ocenie Sądu, dodatkowo skutkować pozbawieniem ich również uprawnienia do stosowania dobrodziejstwa, określonego w art. 16a ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, z tego jedynie powodu, iż specjalny zasiłek opiekuńczy nie dotyczył (co oczywiste) poprzedniego okresu zasiłkowego. W stosunku do tych osób, za świadczenie przysługujące w poprzednim okresie zasiłkowym uznać należy świadczenie pielęgnacyjne, pobierane na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Jak sąd wskazał we wcześniejszych rozważaniach, specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi swoistą kontynuację świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi zatem na fakt, iż przekroczenie dochodu na osobę w rodzinie skarżącej nie jest wyższe niż najniższy zasiłek rodzinny, określony w art. 6 ust. 2 pkt 1, organy winny rozważyć możliwość przyznania żądanego świadczenia, przy spełnieniu pozostałych przesłanek z art. 16 a ust. 1 ustawy, w tym faktycznego sprawowania stałej opieki nad matką skarżącej (uzasadnienia organu w tej kwestii są nader lakoniczne). Ponieważ zaś okoliczności te nie były przedmiotem ustaleń organów obu instancji, brak było możliwości kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w tym zakresie. Ponadto organ odwoławczy winien rozważyć weryfikację dokonanych przez organ I instancji ustaleń co do osób wchodzących w skład rodziny oraz przesłanki sprawowania trwałej pieczy nad matką przez skarżącą tak, aby były one spójne z ustaleniami w sprawie o specjalny zasiłek opiekuńczy przyznany przez ten sam organ na rzecz ojca skarżącej M. G. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 lit a p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. Ze względu zaś na okoliczność, iż zaskarżona decyzja nie wymaga wykonania i nie nadaje się do wykonania, za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku w trybie art. 152 p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę organ obowiązany będzie do uwzględnienia wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, dotyczących interpretacji pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" oraz spełnienia kryterium dochodowego przy zastosowaniu art. 16a ust.3 u.ś.r., a następnie w sposób prawidłowy zastosuje art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny oraz aktualny w chwili rozstrzygania stan prawny. m.ch.