II SA/Łd 218/05

Dnia 19 lipca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2005 roku przy udziale - ze skargi W. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia oddala skargę. II SA/Łd 218/05 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] podjętą na podstawie art. 49 b ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm. ) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał W. K. dokonać rozbiórki będącego w budowie ogrodzenia trwałego w m. Ł. nr 56a, gm. B., realizowanego na terenie działki nr ew. 971 i 972 od strony drogi wojewódzkiej nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w wyniku postępowania prowadzonego z wniosku H. K. w sprawie budowanego przez W. K. ogrodzenia działki, w dniu 31 sierpnia 2004r. przeprowadzono wizję lokalną. W jej trakcie ustalono, że inwestor wykonuje ogrodzenie zewnętrzne działek nr ew. 971 i 972 o łącznej długości 16,8 m i jest ono od strony drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości Ł. nr 56a. Roboty rozpoczęte zostały przed dokonaniem zgłoszenia, które inwestor doręczył we właściwym organie dnia 25 sierpnia 2004r. W dniu kontroli wykonane były fundamenty z cokołem wysokości 50 cm oraz 8 słupków murowanych. Organ ustalił również, że właścicielami działki nr ew. 971 są J. i W. K., a działka nr ew. 972 stanowi współwłasność J. i W. K., H. i S. K. oraz w 1/3 Gminy B. Postanowieniem z dnia [...] wydanym na podstawie art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego organ wstrzymał prowadzenie robót oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia odpowiednich dokumentów w celu ustalenia możliwości legalizacji samowoli. Inwestor przedłożył dokumenty dnia 28 października 2004r., które okazały się niekompletne. Dlatego też organ wezwał zobowiązanego do ich uzupełnienia o oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w zakresie budowy ogrodzenia działki nr ew. 972, gdyż przedłożone oświadczenie dotyczyło tylko działki nr ew. 971. Z uwagi na to, że W. K. w wyznaczonym terminie nie uzupełnił wskazanego wyżej braku, organ I instancji wydał wymienioną na wstępie decyzję z dnia [...], uznając, iż zakres opracowania przedłożonej dokumentacji dotyczy całości ogrodzenia, tj. realizowanego zarówno na terenie działki nr ew. 971, jak i nr ew. 972. W odwołaniu od decyzji W. K. podniósł, że jest współwłaścicielem działki nr ew. 972, zaś budowa ogrodzenia jest czynnością zwykłego zarządu, dlatego zgoda pozostałych współwłaścicieli działki nie jest konieczna. Stwierdził ponadto, że sprawa o zniesienie współwłasności się toczy oraz, że działka jest użytkowana od 40 lat i od tego czasu płot od strony drogi istniał. Wniósł o zalegalizowanie budowy ogrodzenia. Decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej nakazu rozbiórki ogrodzenia działki nr ew. 972 oraz uchylił tę decyzję w części nakazującej rozbiórkę ogrodzenia działki nr ew. 971 i stwierdził brak podstaw do nałożenia takiego obowiązku w trybie art. 49 b ust. 3 Prawa budowlanego. Decyzja ta została podjęta na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 49 b Prawa budowlanego. W uzasadnieniu, po przedstawieniu toku postępowania, organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie zgromadzonych dokumentów decyzję organu I instancji w zakresie rozbiórki ogrodzenia działki nr ew. 972 należy uznać za zasadną. Obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z art. 49 b ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Przedłożenie tego dokumentu obowiązuje również przy zgłaszaniu budowy ogrodzeń oraz legalizacji ogrodzeń wybudowanych samowolnie, co wynika z art. 30 ust. 2. Zgodnie z art. 49 b ust. 3 - w przypadku niespełnienia obowiązku wynikającego z ust. 2, w tym również oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części. Organ odwoławczy uznał natomiast, że obowiązek rozbiórki nie powinien dotyczyć ogrodzenia działki nr ew. 971. Fakt, że inwestor przedłożył dokumentację dotyczącą całości ogrodzenia nie oznacza, że obydwie części ogrodzenia znajdują się w tej samej sytuacji prawnej. Dlatego też organ odwoławczy uchylił nakaz rozbiórki ogrodzenia działki nr 971 i stwierdził brak podstaw prawnych do nałożenia takiego obowiązku. Oznacza to, że w sprawie ogrodzenia działki nr ew. 971 winno być kontynuowane postępowanie administracyjne na podstawie art. 49 b Prawa budowlanego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. K. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego w części dotyczącej nakazu rozbiórki ogrodzenia działki nr ew. 972 jako niesłusznej i zapadłej z naruszeniem prawa materialnego. W uzasadnieniu ponowił argumentację z odwołania oraz podniósł, że przeprowadzane roboty budowlane miały na celu chronić posesję i dom skarżącego. Wnioskował o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Sądem Rejonowym w B. o zniesienie współwłasności działki nr ew. 972. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Postanowieniami z dnia 22 kwietnia 2005r. wydanymi w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji oraz oddalił wniosek o zawieszenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym - zgodnie z § 2 tego artykułu - kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób, o którym mowa we wskazanym przepisie, dlatego też skarga została oddalona. Jak to wyżej podniesiono, Sąd bada zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności z obowiązującymi przepisami. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm. ) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy - budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów (...) wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami ( art. 30 ust. 2 zd. pierwsze i drugie ). Wymóg wskazanego wyżej oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, to oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia ( art. 30 ust. 5 ). W przedmiotowej sprawie okolicznością poza sporem jest, iż W. K. zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych związanych z przedmiotowym ogrodzeniem dokonał pismem z dnia 25 sierpnia 2004r., podczas gdy do realizacji budowy przystąpił nie tylko przed upływem 30 dni od zgłoszenia, ale przed datą samego zgłoszenia. Postępowanie zostało bowiem zainicjowane wnioskiem H. K. z dnia 23 sierpnia 2004r., w którym domaga się ona kontroli budowy przez skarżącego ogrodzenia od strony ulicy. Ponadto przeprowadzone w dniu 31 sierpnia 2004r. oględziny potwierdziły, iż W. K. przystąpił do robót budowlanych związanych z ogrodzeniem od strony drogi w sposób samowolny. Zgodnie z art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Stosownie do treści art. 49 b ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu wprowadzonym z dniem 31 maja 2004r. ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane ( Dz.U. nr 93, poz. 888 ), jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni dokumentów i zaświadczeń wymienionych w podpunktach 1-3 tego przepisu, w tym - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( art. 32 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego ). Zgodnie z treścią art. 49 b ust. 3 - w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1, a więc wydaje nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. miał podstawy ku temu, by na podstawie art. 49 b ust. 2 podjąć działania w kierunku ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych oraz nałożenia na inwestora w zakreślonym terminie obowiązków przedłożenia niezbędnych dokumentów, co też uczynił. Przepisy znowelizowanego Prawa budowlanego, które obowiązują od dnia 11 lipca 2003r., a wprowadzone zostały ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz.U. nr 80, poz. 718 ) dają bowiem możliwość legalizacji zaistniałej samowoli pod warunkiem wywiązania się z określonych obowiązków. W. K. spełnił obowiązki nałożone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], za wyjątkiem oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane odnośnie działki nr ew. 972. Nieruchomość ta stanowi bowiem jedynie współwłasność skarżącego, a sprawa zniesienia tej współwłasności jest przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym. Z tej przyczyny zachodziły podstawy prawne do zastosowania przez organ w myśl wskazanych wyżej przepisów sankcji w postaci nakazu rozbiórki ogrodzenia obejmującego tę nieruchomość. Sąd nie podziela bowiem stanowiska skarżącego, iż do wykonania ogrodzenia tejże działki nie jest potrzebna zgoda wszystkich współwłaścicieli, gdyż jest to czynność zwykłego zarządu. Inwestycja budowlana dotycząca nieruchomości stanowiącej współwłasność przekracza bowiem zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną i może być zrealizowana po uzyskaniu zgody wszystkich właścicieli wymaganej art. 199 Kodeksu cywilnego ( por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1990r. sygn. III ARN 15/90 - LEX nr 10894 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1983r. sygn. I SA 471/83 - ONSA 1983/2/59 ). Dodatkowo należy podnieść, iż stosownie do treści art. 201 k.c. do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Tak więc nawet uznając, iż budowa ogrodzenia jest czynnością zwykłego zarządu rzeczą wspólną, choć Sąd tego stanowiska nie podziela, to i tak skarżący jako współwłaściciel z J. K. 7/18 części w nieruchomości nr ew. 972, nie wykazał się zgodą większości współwłaścicieli ani też upoważnieniem sądowym do dokonania czynności. Bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy są ponadto okoliczności podnoszone przez skarżącego, iż przedmiotowa nieruchomość była ogrodzona od 40 lat bądź, że ogrodzenie jest konieczne w celu zapewnienia bezpieczeństwa skarżącemu i jego rodzinie. Nie kwestionując tej argumentacji należy bowiem stwierdzić, iż przepisy Prawa budowlanego pozwalają na realizację różnorakich inwestycji budowlanych, jednakże po spełnieniu określonych ustawowych wymogów, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Reasumując, Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ), choć należy zauważyć, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób nieprecyzyjny, z naruszeniem art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, określa akt prawny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Nie jest to jednak uchybienie, o którym mowa we wskazanym wyżej art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., dlatego też orzeczono j/w.