II SA/Łd 219/10

Dnia 11 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi K. B. i E. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia od pisma w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz K. B. i E. B. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia K. B. i E. B. w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej przy ul. A 12 E w Ł. Organ ustalił następujący stan faktyczny w sprawie. Postanowieniem z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie z wniosku K. i E., małżonków B. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej w Ł., przy ul. A 12E, oznaczonej, jako działka nr [...], w obrębie [...], o powierzchni 244 m2, posiadającej urządzoną księgę wieczystą [...], stanowiącej własność Gminy Miasta Ł., a będącej w użytkowaniu wieczystym K. i E., małżonków B., do czasu: - rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny skargi, dotyczącej konstytucyjności przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 roku o zmianie ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 91, poz. 1371); - uaktualnienia danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków dotyczących wykreślenia A Sp. z o.o. w Ł., która figuruje jako użytkownik wieczysty gruntu oraz właściciel budynku stanowiącego odrębną nieruchomość. W dniu 14 września 2009 roku K. B. i E. B. zwrócili się do Prezydenta Miasta Ł. o podjęcie zawieszonego postępowania. W odpowiedzi na powyższy wniosek Urząd Miasta Ł. Wydział Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji wystosował do stron, w dniu 15 października 2009 roku pismo, w którym stwierdzono, że tej samej treści wniosek został już przez strony złożony w dniu 6 kwietnia 2009 roku, a jego efektem było postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], którym odmówiono podjęcia zawieszonego postępowania. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie, które stało się ostateczne. Zatem ponowny wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania z dnia 14 września 2009 roku nie może być powtórnie rozpoznany. W dniu 2 listopada 2009 roku K. B. i E. B. traktując powyższe pismo jako postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania wnieśli na nie zażalenie argumentując, iż w niniejszej sprawie brak jest podstaw do dalszego spoczywania postępowania ze względu na wniesioną do Trybunału Konstytucyjnego skargę. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu organ podał, że w sprawie nie wydano postanowienia, a jedynie odpowiedź na pismo K. i E. B. Zażalenia, po myśli art. 141 K. p. a. przysługują wyłącznie na postanowienia i tylko wtedy, gdy kodeks tak stanowi. Zaskarżone zażaleniem pismo ani nie uwzględnia, ani nie odmawia podjęcia postępowania, więc nie rozstrzyga wniosku strony w żaden sposób. Na powyższe postanowienie K. B. i E. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zarzucili naruszenie art. 134, w zw. 141 § 1 i w zw. z art. 144 K.p.a. W uzasadnieniu wskazali, że odpowiedź na wniosek o podjęcie postępowania nie została zatytułowana jako postanowienie, ale w przedmiocie wniosku organ był zobowiązany takie postanowienie wydać. W ocenie strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. bezpodstawnie stwierdziło, że w postępowaniu nie wystąpił przedmiot zaskarżenia, gdyż jest nim odpowiedź Urzędu Miasta Ł. Wydziału Geodezji, Katastru i Inwentaryzacji, która ich zdaniem podlega zaskarżeniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż zawieszenie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na czasowe wstrzymanie czynności postępowania wobec zaistnienia przemijającej przeszkody w jego kontynuowaniu. Spoczywanie procesu ma na celu umożliwienie należytego prowadzenia postępowania, które zostało dotknięte brakiem tamującym rzetelne rozpoznanie sprawy indywidualnej. Mając na uwadze fakt, że omawiana instytucja stanowi wyłom od zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 K. p. a.), winna być stosowana z należytą rozwagą, a rozstrzygnięcia podejmowane w tym zakresie – sporządzone w odpowiadający przepisom prawa sposób. Co więcej, strona dążąca do jak najszybszego załatwienia sprawy winna mieć zapewnioną możliwość korzystania z przysługującego jej prawa o składanie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, w każdym czasie. Prawo to nie może być przy tym iluzoryczne. Istotne jest, by organ zapewnił stronom efektywną możliwość posługiwania się tym prawem, a więc należycie tego rodzaju wniosek rozpatrzył. Podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego unormowane są w przepisach art. 97 § 1 K.p.a. (zawieszenie obligatoryjne) oraz art. 98 § 1 K.p.a. (zawieszenie fakultatywne). Z instytucji zawieszenia postępowania organ administracji korzysta z urzędu lub na wniosek. Podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie zawieszenia postępowania organ zobowiązany jest, po myśli art. 123 § 1 i 2, w zw. z art. 101 § 1 i 3 k. p. a., wydać postanowienie i to zarówno w przypadku pozytywnego orzeczenia o zawieszeniu postępowania, jego podjęciu, jak i w razie negatywnego załatwienia wniosku strony o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowienie wydane na podstawie art. 124 par. 1 i 2 K. p. a., powinno zawierać szereg niezbędnych elementów, takich jak wskazanie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony oraz innych osób biorących udział w postępowaniu, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie oraz pouczenie o terminie i sposobie zaskarżenia, podpis osoby upoważnionej do wydania postanowienia wraz z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego. Nadto, w niektórych przypadkach, m. in., jeżeli postanowienie jest zaskarżalne zażaleniem, postanowienie powinno być wyposażone w uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie to winno spełniać wymagania stawiane decyzjom administracyjnym (art. 126, w zw. z art. 107 § 3 K. p. a.). Warto jednak zauważyć, iż o tym, że organ skorzystał z określonej prawem formy działania administracji nie świadczą forma ani układ graficzny pisma, lecz jego meritum, a konkretnie to, czy i jakiego rodzaju rozstrzygnięcie w nim zamieszczone zostało skierowane do strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2003, s. 482 – 486, wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2001 roku w sprawie o sygn. akt III SAB 34/01, Lex nr 79247). Wobec tego dla ustalenia, czy w konkretnej sprawie miało miejsce wydanie aktu administracji, niezbędne jest stwierdzenie, czy podjęta przez organ czynność nosi cechy władczego rozstrzygnięcia. Ustalenie tej właśnie okoliczności było kluczowe dla rozpoznania niniejszej sprawy. Motywem wydania zaskarżonego postanowienia było przecież stwierdzenie, że wniosek strony nie został rozpatrzony w drodze postanowienia. Podnieść zatem należy, iż w ocenie Sądu, stanowisko organu w tym zakresie jest błędne, a zaprezentowana argumentacja nie uwzględnia istoty problemu. W piśmie zaskarżonym przez stronę zażaleniem rzeczywiście znalazł się stan historyczny sprawy, jak podaje Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Kolegium jednocześnie pomija, że w treści pisma znalazło się oświadczenie organu, skierowane do wnioskodawcy o tym, że skoro Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na wcześniejsze postanowienie Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, które stało się ostateczne, to ponowny wniosek stron o podjęcie zawieszonego postępowania z dnia 14 września 2009 roku nie może być powtórnie rozpoznany. Co za tym idzie, organ wyraził ocenę co do zasadności wniosku strony, prezentując stanowisko, że wniosek strony nie zasługuje na uwzględnienie. Skoro organ administracji skorzystał ze swego władztwa administracyjnego i odmówił stronie uwzględnienia wniosku, to niewątpliwie mógł to uczynić w jedynej prawem nakreślonej formie, a więc w drodze postanowienia. Przyjąć więc trzeba, iż choć postanowienie to od strony formalnej dotknięte jest istotnymi brakami, to jednak zawarcie w nim władczego rozstrzygnięcia przesądza o jego prawnej formie, właściwe - z uwagi na przedmiot sprawy - dla postanowienia. Jeżeli chodzi zaś o zaskarżalność postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, to rację należy przyznać Kolegium, gdy twierdzi, że zażalenie przysługuje w postępowaniu administracyjnym jedynie wówczas, gdy przepis tak stanowi. W zakresie postanowień nie przyjęto bowiem formuły generalnej zaskarżalności tych aktów, jak to ma miejsce w przypadku decyzji administracyjnej (art. 127 § 1 K. p. a.). Ustawodawca posłużył się więc narzędziem enumeracji pozytywnej. Odnośnie kwestii zawieszenia postępowania przyjęto jednak, iż wszelkie postanowienia wydane w tym przedmiocie podlegają zaskarżeniu. Każde zatem postanowienie, które za przedmiot ma zawieszenie postępowania może być zaskarżone zażaleniem. Wniosek taki płynie z art. 101 § 3 K. p. a., który szeroko ujmuje uprawnienia strony w powyższym zakresie. W rezultacie przyjąć trzeba, że również postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania podlega zaskarżeniu zażaleniem (zob. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2006 roku, w sprawie osygn. akt I OSK 1405/05, Lex nr 275467). Wobec tego, stosując do zażalenia przepisy prawa regulujące instytucję odwołania (art. 144 K.p.a., w zw. z art. 134 K.p.a. i art. 141 § 1 K.p.a.) brak było podstaw do stwierdzenia, że zażalenie jest niedopuszczalne. Tego rodzaju postanowienie mogłoby zostać wydane jedynie wówczas, gdyby zażalenie skarżącemu nie przysługiwało ze względu na przedmiot postanowienia (niemieszczący się w zakresie enumeracji pozytywnej objętej przepisami dotyczącymi zażaleń), fazę postępowania (wyczerpanie toku instancji) czy też cechy podmiotowe (brak przymiotu strony, czy też brak zdolności do czynności prawnych) (zob. wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 roku, w sprawie o sygn. akt I SA 1318/91, ONSA 1992/3-4/80). Żadna jednak z opisanych wyżej sytuacji w sprawie niniejszej nie zachodziła. Zażalenie wniosła strona postępowania, legitymująca się zdolnością do czynności prawnych, zażalenie wniesiono od postanowienia organu pierwszej instancji i w przedmiocie, który podlegał zaskarżeniu zażaleniem po myśli art. 101 § 3 K. p. a. Reasumując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. dopuściło się naruszenia art. 144 K.p.a., w zw. z art. 141 § 1 K.p.a. i art. 134 K.p.a. oraz art. 101 § 3 K.p.a. Uchybienia te miały niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Gdyby organ odwoławczy należycie ocenił istotę pisma z dnia 15 października 2009 roku i uznał je za postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, to bezsprzecznie treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium oceni zasadność zażalenia E. B. i K. B. i należycie się do niego ustosunkuje przyjmując, że akt organu pierwszej instancji sporządzony w dniu 15 października 2009 roku stanowi postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 wymienionej ustawy. m.o.