II SA/Łd 224/09

Dnia 29 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant sekretarz sądowy Anna Tuczek - Podczaska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy kompleksu usługowo-handlowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając w oparciu o art. 158 §1 w związku z art. 156 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...]r. o ustaleniu z wniosku A T. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P, warunków zabudowy dla budowy kompleksu usługowo-handlowego w obrębie ulic A i B w T. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, iż celem wszczętego postępowania była ocena decyzji o warunkach zabudowy z punktu widzenia realizacji zasady praworządności, która nakazuje działanie na podstawie prawa. Zaznaczył, że oparcie działania na kwalifikowanym naruszeniu prawa musi skutkować eliminacją rozstrzygnięcia administracyjnego z obrotu prawnego. Wydana na wniosek inwestora, Spółki A decyzja, ustalająca warunki zabudowy opiera się na przyjęciu przez organ gminy i inwestora, że istnieje prawna dopuszczalność wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na zasadzie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w sytuacji gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a studium uwarunkowań i warunków zagospodarowania gminy nie przewiduje obszarów lokowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Kolegium podniosło, iż z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić, gdyż na gruncie art. 15 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyjąć trzeba, że powstanie przedmiotowego obiektu handlowego na określonym obszarze o powierzchni powyżej 2000m² uzależnione jest i wymaga uchwalenia przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wymóg taki wynika wprost z powołanych przepisów ustawy, art. 10 ust. 2 pkt 8, obliguje do wskazania takich obszarów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co z kolei skutkuje stosownie do art. 10 ust. 3 w/w ustawy przystąpienie do opracowania miejscowego planu, a następnie wyznaczenia na podstawie ustaleń studium granic tych terenów w miejscowym planie stosownie do art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podniósł, iż w konsekwencji o możliwości powstania takiego obiektu nie może przesądzać decyzja organu gminy o warunkach zabudowy podjęta w ramach uznania administracyjnego. Złożenie wniosku o wydanie takiej decyzji w obecnym stanie prawnym obliguje organ do zawieszenia postępowania w tym przedmiocie i wyłącza uznaniowość organu. Powołując orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wywiodło, iż ulokowanie i powstanie przedmiotowego obiektu handlowego może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy uwzględni się jednocześnie ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T. objętego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 1 sierpnia 2006r. w sprawie zatwierdzenia zmiany studium. W akcie tym widnieje natomiast zapis, iż "w granicach administracyjnych miasta nie przewiduje się lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m²", zatem ulokowanie inwestycji strony w drodze administracyjnej decyzji ustalającej warunki zabudowy wbrew art. 62 ust. 2 ustawy, wbrew ustaleniom studium musi być postrzegane jako rażące naruszenie prawa obligujące do stwierdzenia nieważności omawianej decyzji. Organ podkreślił, iż na podjęte rozstrzygniecie nie ma wpływu stanowisko strony i gminy, że sankcja nieważności decyzji zostaje wyłączona ze względu na odmienną wykładnię przywołanych przepisów, przyjęty sposób interpretacji na tle całej instytucji lokowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych nie daje się uzasadnić z jednakową mocą wynikającą z przyjętego orzecznictwa. Kolegium zwróciło nadto uwagę, iż wydając decyzję o warunkach zabudowy organ nie przeprowadził wnikliwej analizy spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ustawy. Organ gminy powołał się bowiem na przeprowadzoną analizę urbanistyczno-architektoniczną, jednak nie wynikają z niej wzorce cech dla projektowanej zabudowy. Brakuje również określenia cech zabudowy w zakresie jej wysokości, szerokości elewacji frontowej, wskaźnika kształtowania zabudowy, są one jedynie ogólnie sformułowane i nie znajdują odzwierciedlenia w wynikach przeprowadzonej analizy. Reasumując nie odpowiadają zasadom ustalania cech zabudowy i nie można przesądzić o ich zasadności. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka A wniosła o uchylenie powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Strona zarzuciła Kolegium, iż wbrew art. 7 Kpa nie wzięło pod uwagę słusznego interesu strony, nie odniosło się do okoliczności i twierdzeń Spółki przedstawionych w piśmie z dnia 9 września 2008r., co stanowi o naruszeniu art. 77 ust. 1 i art. 7 Kpa. Nadto formułując sentencję decyzji oraz jej uzasadnienie Kolegium nie wypełniło przesłanek z art. 11 Kpa, argumentację uzasadnienia należy uznać za wewnętrznie sprzeczną i obarczoną błędami logicznymi. Strona podniosła, iż organ dopuścił się wadliwej interpretacji art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przepis ten nie stanowi swego rodzaju definicji obszarów, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania. Zdaniem odwołującej przepis ten wskazuje jakie elementy winny zostać określone w studium, zaś obowiązek sporządzenia miejscowego planu w stosunku do terenów, na których ma powstać sporny obiekt nie wynika wprost z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zgodziła się również, iż wskazany w art. 62 ust. 2 w/w ustawy stan faktyczny zrealizował się w toku postępowania prowadzącego do wydania decyzji. Powołując szereg orzeczeń sądowych strona wskazywała również, iż w ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisów prawa, gdyż w grupie rażącego naruszenia prawa nie mieści się błędna wykładnia przepisów. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 127 §3 ustawy Kodek postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]r. Przywołując ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny Kolegium podkreśliło, iż w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w decyzji własnej z dnia [...]r., zgodnie z którym decyzja ustalająca warunki zabudowy dla wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, wydana na wniosek Spółki A, pozostaje w rażącej sprzeczności z zasadami wynikającymi z art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przytaczając treść art. 10 ust. 2 pkt 8 w/w ustawy, w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008r., Kolegium podkreśliło, iż powstanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni powyżej 2000 m² na danym terenie wymaga uchwalenia przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tereny rozmieszczenia takich obiektów winny być wskazane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W świetle powyższego brak regulacji prawnej dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla takiego obiektu, nadto ustawodawca w art. 62 ust. 2 ustawy nakazał w przypadku gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, obligatoryjne zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu, zatem nie można wydać decyzji o warunkach dla terenu, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu. W dalszej części uzasadnienia Kolegium powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu utrzymanej w mocy decyzji własnej, wskazując, iż wobec powyższego oraz w świetle ukształtowanego orzecznictwa sądów administracyjnych zarzuty i wnioski strony nie znajdują uzasadnienia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Spółka A z siedzibą w P. zarzuciła naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 156 §1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając strona powtórzyła argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasową argumentację i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanego aktu). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlega oddaleniu. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, w szczególności nie podzielił argumentacji zaprezentowanej w skardze. Przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną, na podstawie szczegółowo ustalonego stanu faktycznego, z uwzględnieniem zasad procesowych określonych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...]r., mocą której stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...]r. o ustaleniu, z wniosku A T. Spółki z o.o. z siedzibą w P., warunków zabudowy dla budowy kompleksu usługowo-handlowego w obrębie ulic B. i W. w T. W ocenie Sądu zgodzić należy się z poglądem organu zaprezentowanym w motywach rozstrzygnięcia a znajdującym oparcie w utrwalonym w tej mierze orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, bowiem stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji ostatecznych. Instytucja ta znajduje zastosowanie, gdy naruszenie prawa powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa powinno być oceniane zarówno z punktu widzenia konsekwencji prawnych, jak również całokształtu okoliczności danej sprawy i merytorycznej istoty decyzji. Podkreślić bowiem należy, że celem przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwego rozstrzygnięcia nie tylko z tego powodu, że narusza ono w sposób oczywisty regulację zawartą w przepisie prawa materialnego, powołanym jako podstawa prawna, ale również dlatego, że nie daje się ono pogodzić z systemem obowiązujących norm i porządkiem prawnym. Z tego też punktu widzenia podzielić należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o braku prawnej dopuszczalności sytuowania wielkopowierzchniowego obiektu handlowego w oparciu o decyzję warunkach zabudowy, wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie przewiduje obszarów lokowania wielko powierzchniowych obiektów handlowych, a co za tym idzie rażącego naruszenia prawa w przypadku wydania decyzji o warunkach zabudowy dla takiegoż obiektu. W myśl art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium określa się obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Stosownie natomiast do treści art. 15 ust. 3 pkt 4 tej ustawy, w miejscowym planie określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8. Słusznie wywiódł więc organ, jasno i obszernie argumentując, że powstanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego powierzchni powyżej 2000 m2 na danym terenie wymaga uchwalenia przez radę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a tereny rozmieszczenia takich obiektów handlowych winny być wskazane w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co z kolei jest podstawą dla wyznaczenia granic takich terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w myśl art. 15 ust. 3 pkt 4 cytowanej ustawy. W kwestii tej jednoznacznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2008 r. stwierdzając w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 łącznie z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustala jako zasadę, że wybudowanie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego na określonym terenie obligatoryjnie wymaga sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak więc, jeżeli inwestor występuje z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego, to stosownie do art. 62 ust. 2 przywołanej ustawy, postępowanie z takiego wniosku powinno być zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 87/07, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 465654, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1699/06, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 451667, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2007 r. sygn. akt II OSK 291/07, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 399177). Tym samym, skoro wolą ustawodawcy wyrażoną w przepisach art. 15 ust. 3 pkt 4 i art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 tylko wówczas, gdy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyznaczone zostaną granice terenów pod budowę takich obiektów, to tym samym nie może być wydana decyzja o warunkach zabudowy przez organ właściwy do wydawania takich decyzji tj. wójta, burmistrza lub prezydenta na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem w okolicznościach przedmiotowej sprawy taka decyzja o warunkach zabudowy została wydana przez Prezydenta Miasta T. w dniu [...] r. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości ustalenie przez Kolegium , że inwestycja dotyczy obiektu handlowego o powierzchni powyżej 2000 m2, że dla terenu miasta T. brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta T., objętym uchwałą Nr LX 502/06 rady Miejskiej [...] z dnia 1 sierpnia 2006 r. w sprawie zmiany studium, nie przewiduje się w granicach administracyjnych miasta lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000 m2. Wobec powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zasadnie uznało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. dla inwestora A T. Spółki z o.o. z siedzibą w P., stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 kpa. Tak więc, w stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy stwierdzić należało, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem a przedstawiona przez organ argumentacja i wykładnia zastosowanych przepisów słuszna i prawidłowa. Reasumując, Sąd podzielając rozstrzygnięcie i argumentację Kolegium, zobligowany był na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny orzec jak w sentencji. A.R.