II SA/Łd 225/09

Dnia 27 sierpnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi K. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości użytkowania budynku handlowo – usługowego, zlokalizowanego w B. przy ul. A. 4g z uwagi na brak możliwości faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia. Od w/w decyzji odwołała się U. Z., która, zarzucając rażące naruszenie prawa, wniosła o jej uchylenie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Wyrokiem z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 804/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi U. Z. od w/w rozstrzygnięcia uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji naruszyły art. 105 § 1, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Podniesiono, iż z uzasadnień decyzji wydanych w sprawie wynika, iż przedmiotem analizy organów administracji był głównie stan techniczny i zgodność z przepisami prawa balustrady schodów zewnętrznych. Jeśli zaś chodzi o podnoszoną przez stronę kwestię legalności zabudowy pod schodami, PINB w B. stwierdził jedynie, że "zmianę tę uznać należy za nieistotną". Nie wyjaśnił jednakże, jakie okoliczności stanowiły podstawę do takiego ustalenia. Z kolei organ II instancji nie odniósł się w ogóle do tego zagadnienia, pomimo podniesionych w odwołaniu przez skarżącą zarzutów. Jednocześnie Sąd stwierdził, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych protokołu oględzin z dnia 25 września 2006 r. wynika, iż w ich trakcie stwierdzono brak możliwości dokonania oceny przeznaczenia pomieszczenia pod schodami z uwagi na brak klucza. Ustalono również, że w trakcie realizacji budynku, przed jego oddaniem do użytkowania, zmieniono usytuowanie schodów. Przedstawione sądowi akta administracyjne nie zawierają jednakże dokumentacji technicznej pozwalającej uznać, że stanowisko organów w tym zakresie jest prawidłowe. W aktach znajdują się bowiem jedynie: wskazane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji protokoły z przeglądów, decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 8 czerwca 1990 r., potwierdzenie zgłoszenia użytkowania budynku handlowego z dnia 29 stycznia 1993 r., dwie strony książki obiektu budowlanego, w tym strona tytułowa, które jednak nie zawierają szczegółowych danych, kserokopie rzutu parteru, piwnicy i piętra budynku, na podstawie których nie sposób ustalić, czy dotyczą obiektu objętego postępowaniem. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. ponownie umorzył wszczęte na wniosek S.M. postępowanie w przedmiocie użytkowania pawilonu handlowo-usługowego położonego w B. przy ul. A. 4g, z uwagi na brak podstaw faktycznych i prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku. W jej uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że wspomniany budynek zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 8 czerwca 1990 r. znak UAN.8381/102/90 wydanego przez Urząd Miasta B. W dniu 29 stycznia 1993 r. inwestor powiadomił organ o zakończeniu robót budowlanych. Dla budynku prowadzona jest książka obiektu, posiadająca bieżące zapisy o dokonanych przeglądach. Na podstawie oględzin obiektu i wyjaśnień inwestora stwierdzono, iż schowek pod schodami o wymiarach 3,30x1,30m został wykonany na etapie budowy schodów, przed odbiorem obiektu. Zdaniem organu stan techniczny obiektu wskazuje, że brak jest podstaw do kwestionowania tych ustaleń, gdyż konstrukcja schodów wraz ze schowkiem stanowi jednolitą całość, a użyte materiały budowlane są jednorodne. Fakt, że zgłoszenie użytkowania obiektu nastąpiło pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., wyklucza możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie schodów. Dodatkowo PINB wskazał, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa zabudowa pod schodami zostałaby uznana za odstępstwo nieistotne, ze względu na to, że nie zmienia charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Wykonane schody zewnętrzne należałoby bowiem zakwalifikować jako budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W takim przypadku nie zmieniono powierzchni zabudowy, gdyż powierzchnią zabudowy jest rzut poziomy schodów. Natomiast wysokość, długość i szerokość schodów nie uległy zmianie. W odwołaniu od decyzji U. Z. wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła niewykonanie zaleceń zawartych w wyroku sądu administracyjnego i naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. Jej zdaniem organ I instancji bezpodstawnie posługuje się pojęciem "schowek", które nie jest znane Prawu budowlanemu. Co więcej, PINB błędnie ustalił datę zabudowania schodów, opierając się wyłącznie na niepopartych żadnymi dowodami twierdzeniach inwestora, według którego schowek pod schodami wykonano przed zakończeniem budowy. Fakt ten, w ocenie odwołującej, nie jest jednak prawdą, albowiem budynek w pierwotnym kształcie posiadał niezabudowane schody. Dodatkowo strona zarzuciła, że organ nadzoru budowlanego błędnie zakwalifikował samowolnie wykonane pomieszczenie pod schodami jako zmianę o charakterze nieistotnym, podczas gdy wydzielenie pomieszczenia, które posiada fundamenty, ściany i dach należałoby zakwalifikować jako obiekt budowany. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy podniósł, że z załączonej do akt dokumentacji oraz opisu technicznego do projektu pawilonu handlowego wynika, iż projekt dotyczy wyłącznie pawilonu handlowo-usługowego segment E3, którego inwestorem był I. T. Na projekcie zaznaczono schody, natomiast brak na nim istniejącego schowka. Ponadto na ostatniej stronie opisu technicznego zamieszczono uwagę, że "pozostałe rysunki (plan realizacyjny, rzut dachu, więźba, elewacje) znajdują się we wcześniejszych opracowaniach dotyczących segmentu E". W tej sytuacji, uzupełniony materiał dowodowy - w ocenie WINB - nie wyjaśnia w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że istniejący schowek powstał na etapie budowy schodów, przed odbiorem obiektu. Tym samym nie ustalono jednoznacznie, czy podniesiony zarówno przez wnioskodawcę S.M., jak i odwołującą U.Z. zarzut dotyczący realizacji schowka bez wymaganego prawem zezwolenia zasługuje na aprobatę, co wiązałoby się z koniecznością prowadzenia postępowania we właściwym trybie. Skoro zatem zgromadzony materiał dowodowy jest niekompletny, to decyzję organu I instancji należało uznać za przedwczesną i zastosować regulację art. 138 § 2 k.p.a. Prowadząc ponownie postępowanie administracyjne organ I instancji powinien uzupełnić materiał dowody o opracowanie dotyczące segmentu E, dokonać jego analizy ze szczególnym uwzględnieniem rysunków dotyczących elewacji, na których może być naniesiony schowek. Nadto organ winien rozważyć zasadność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i przesłuchania świadków na okoliczność ustalenia daty powstania rzeczonego schowka. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi I. T., jako pełnomocnik syna K. T. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego i umorzenie postępowania. Skarżący zarzucił bezzasadne prowadzenie postępowania administracyjnego, brak solidnej i rzeczowej analizy materiału dowodowego oraz narażanie go na zbędne koszty i stres. Jego zdaniem, gdyby organy kontrolne uznały, że "schowek" został wykonany z naruszeniem Prawa budowlanego, to nie dokonałyby odbioru obiektu, a wydałyby rozstrzygnięcie na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, argumentując, jak w motywach kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wobec powyższych regulacji wyjaśnić trzeba, iż do kompetencji sądu administracyjnego należy ocena zaskarżonego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia), pod kątem obowiązujących w dacie jego podjęcia przepisów prawa materialnego, określających prawa i obowiązki stron oraz przepisów procedury administracyjnej, normującej zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. uchylająca rozstrzygnięcie organu I instancji o umorzeniu wszczętego na wniosek S.M. postępowania w przedmiocie użytkowania pawilonu handlowo-usługowego położonego w B. przy ul. A. 4g i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W pierwszej kolejności godzi się zauważyć, iż sprawa użytkowania pawilonu handlowo-usługowego położonego w B. przy ul. A. 4g była już raz przedmiotem uwagi tutejszego Sądu, który prawomocnym wyrokiem z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 804/07 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z tego też powodu skład orzekający, mając na względzie regulację art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobligowany był ocenić, czy organy administracyjne orzekające w sprawie, wykonały wszystkie zalecenia wynikające z uzasadnienia przywołanego wyżej wyroku. Art. 153 stanowi mianowicie, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 443/09 - LEX nr 501813). Sąd, badając w tym kontekście zaskarżoną decyzję, stwierdził, że organ nadzoru budowlanego II instancji w oparciu o akta administracyjne trafnie stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., pomimo zaleceń wynikających z uzasadnienia powołanego wcześniej wyroku nie zgromadził dostatecznej dokumentacji, która potwierdzałaby jednoznacznie, że sporny schowek pod schodami powstał, tak jak twierdzi to skarżący, w czasie budowy budynku handlowo-usługowego, przed dokonaniem jego odbioru. Rację ma WINB podnosząc, że z opisu technicznego do projektu pawilonu handlowego wynika, że ów projekt dotyczy wyłącznie pawilonu handlowo-usługowego segment E3, którego inwestorem był pełnomocnik skarżącego - I. T. Co więcej, na rozważanym projekcie zaznaczono schody, brak jest jednak spornego schowka pod schodami. Natomiast ostatnia strona opisu technicznego, czego organ I instancji nie zauważył, opatrzona została uwagą "pozostałe rysunki (plan realizacyjny, rzut dachu, więźba, elewacje), znajdują się we wcześniejszych opracowaniach dotyczących segmentu E". Zatem w sytuacji, gdy zgromadzona w niniejszym postępowaniu dokumentacja nie dowodzi w sposób jednoznaczny, że przedmiotowy schowek powstał na etapie budowy schodów, czyli przed odbiorem obiektu, organ odwoławczy miał pełne podstawy prawne, by uznać, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, dopóki kwestia ta nie zostanie jednoznacznie wyjaśniona, ustalenie, czy schowek został wybudowany zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, nie jest możliwe. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W tej sprawie niewątpliwie PINB winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części. Wyjaśnić bowiem trzeba, że organ odwoławczy nie ma ku temu kompetencji, ponieważ stosownie do regulacji art. 136 k.p.a. może przeprowadzić wyłącznie uzupełniające postępowanie dowodowe, co też w tym postępowaniu miało miejsce. Dodatkowo podkreślić trzeba, iż w trakcie postępowania administracyjnego organ administracyjny zobligowany jest stać na straży praworządności i podejmować wszelkie możliwe kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym też celu organ powinien skompletować materiał dowodowy, a następnie dokonać jego rzeczowej i logicznej analizy, pamiętając jednocześnie o zasadzie, że konkretna okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną wyłącznie na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Te podstawowe kierunki działania organów administracji publicznej wyznaczają przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego – jak słusznie zauważył WINB – pozwoli organowi I instancji na jego rzetelną ocenę i da odpowiedź na pytanie, czy w sprawie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego, tak jak żąda tego skarżący. Zdaniem Sądu umorzenie przez organ I instancji niniejszego postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a., wobec niedostatecznego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy, było niewątpliwie przedwczesne. Z tego też powodu zarzuty skarżącego dotyczące bezzasadności prowadzenia postępowania administracyjnego, narażania go na zbędne wydatki i stres należy uznać za chybione i nie mające żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Na marginesie powyższych uwag trzeba jeszcze dodać, że w toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji winien wyjaśnić, czy I. T. występuje w niniejszej sprawie jako pełnomocnik R. T. i skarżącego K. T., czy też wyłącznie jako pełnomocnik K. T.. W świetle pisma złożonego w siedzibie PINB w dniu 30 sierpnia 2006 r. I. T. jest pełnomocnikiem R.T. i K. T. W aktach sprawy znajduje się jednak wyłącznie kopia pełnomocnictwa notarialnego udzielonego I.T. przez K. T., brak jest natomiast pełnomocnictwa od R. T.. W rezultacie, organ raz powiadamia o podejmowanych czynnościach R.T. (k.90 akt), zaś innym razem I.T., pomijając R.T., czego przykładem jest chociażby fakt, że decyzje organów obu instancji doręczono I.T. Nie doręczono ich natomiast R.T. Z tych wszystkich powodów Sąd, podzielając w pełni argumentację organu odwoławczego i nie stwierdziwszy podstaw prawnych do uwzględnienia skargi K.T., zobowiązany był do jej oddalenia. O powyższym Sąd orzekł mając na względzie regulację art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. B.C.