II SA/Łd 225/13

Dnia 12 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania - oddala skargę. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...], znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu zażalenia J. P., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...], znak [...]. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy niniejszej postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 100 § 1 k.p.a., art. 101 § 1 i 2 k.p.a. wezwał J. P. do wystąpienia do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy dla budynku gospodarczego na działce nr 938 w miejscowości P., przy ul. A 3 w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego postanowienia oraz zawiesił postępowanie w sprawie wskazanego wyżej samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadniając rozstrzygnięcie PINB stwierdził, że budowa spornego budynku prowadzona była samowolnie, bez pozwolenia na budowę i została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., wobec czego w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.). W przypadku wzniesienia obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę organ, na gruncie przepisów z 1974 r., dysponuje wyłącznie dwoma instrumentami prawnymi, a mianowicie wydaniem przymusowej rozbiórki obiektu lub jego części w trybie art. 37 ust. 1 albo legalizacją samowolnej budowy przez wydanie zezwolenia na jego użytkowanie na podstawie art. 42. Podjęcie właściwego rozstrzygnięcia merytorycznego uzależnione jest zatem od poczynienia ustaleń w zakresie zgodności realizacji spornego budynku z przepisami planistycznymi, co będzie możliwe dopiero po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, o wydanie której J. P. dotychczas nie wnioskował. Na powyższe postanowienie zażalenie, z zachowaniem ustawowego terminu, wniósł J. P., domagając się wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnianiu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedmiotem zaskarżonego postanowienia jest kwestia zasadności zawieszenia przez PINB w P. postępowania w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ewid. 938 położonej w miejscowości P.. Przywołując następnie regulację art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. WINB wyjaśnił, że przez zagadnienie wstępne należy rozumieć sytuację, kiedy wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego. W tej sprawie organ I instancji zasadnie zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem wynik tego postępowania w sposób istotny wpływa na postępowanie prowadzone przez organ I instancji w sprawie samowolnej budowy budynku gospodarczego. Nadto organ II instancji zauważył, że PINB korzystając z regulacji art. 100 § 1 k.p.a. wezwał J. P. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji wskazał również termin, w jakim należy wnieść wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, co czyni zadość wymogom wynikającym w powołanego wyżej przepisu. Reasumując, organu II instancji stwierdził, że ustalony stan faktyczno-prawny uzasadniał wydanie przez organ I instancji postanowienia z dnia [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie nakazu rozbiórki spornego budynku gospodarczego. W obszernych motywach skargi przedstawił dotychczasowy przebieg niniejszego postępowania oraz własne stanowisko co do okoliczności związanych z budową budynku i datą zakończenia budowy. Jego zdaniem postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego jest sprzeczne z prawem i nieudolne. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 r. stawił się skarżący, który poparł skargę i złożył odpis postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w P. z dnia [...] nr [...]. Oświadczył nadto, że świadkowie zeznali nieprawdę, co do terminu budowy budynku gospodarczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] w sprawie zawieszenia postępowania i zobowiązania J. P. do wystąpienia do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy dla budynku gospodarczego na działce nr 938 w miejscowości P., przy ul. A 3 w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia stwierdził, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia go z obrotu prawnego. Istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. prawidłowo w trybie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne dotyczące legalności budynku gospodarczego na działce nr 938 do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy i zobowiązał J. P. do wystąpienia do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy dla wskazanego wyżej budynku gospodarczego. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4, wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu (art. 100 § 1 k.p.a.). Użyty w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zwrot "zawiesza" oznacza, że kwestia zawieszenia postępowania administracyjnego nie została pozostawiona uznaniu organu prowadzącego postępowanie. Ma on bowiem obowiązek zawiesić postępowanie w każdym przypadku, gdy stwierdzi, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Co istotne, przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być okoliczność (okoliczności), którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet wówczas, gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. Wstrzymanie toku postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie dysponuje elementem pozwalającym władczo rozstrzygnąć o prawach i obowiązkach stron tworzonego przezeń stosunku administracyjnoprawnego. Ów element ma charakter zagadnienia o charakterze prawnym, a jego określenie należy do kompetencji innego organu lub sądu. Ponadto organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 263/11 - Lex nr 1150797). W judykaturze sądów administracyjnych oraz piśmiennictwie przedmiotu zgodnie przyjmuje się, że "zagadnienie wstępne" to zagadnienie, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu oraz wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia, tj. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. Jednocześnie musi istnieć bezpośrednia zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1655/10 – Lex nr 1151976). Zagadnienie wstępne to okoliczność warunkująca merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Do czasu jego rozstrzygnięcia istnieje materialnoprawna przeszkoda w rozstrzygnięciu sprawy. Przeszkoda ta musi mieć bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną, jej usunięcie jest konieczne dla umożliwienia dalszego biegu sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 107/12 – Lex nr 1218835). W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną pomiędzy stronami postępowania jest fakt, że przed organem nadzoru budowlanego I instancji toczy się postępowanie administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego przez J. P. budynku gospodarczego na działce nr 938 w miejscowości P., przy ul. A 3. Zakończenie rzeczonego postępowania i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (a więc jego rozbiórka bądź ewentualnie legalizacja) - jak prawidłowo oceniły organy obu instancji – uzależnione jest od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czyli w tym wypadku od oceny zgodności usytuowania spornego budynku z porządkiem planistycznym. Z uwagi więc na to, że o tej kwestii winien rozstrzygnąć Wójt Gminy P. wydając decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, a J. P. dotychczas nie wnioskował o wydanie decyzji w tym przedmiocie, organ I instancji prawidłowo w trybie art. 100 § 1 k.p.a. wezwał inwestora do wystąpienia do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy, zakreślając w tym celu stosowny termin i jednocześnie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy. Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie ŁWINB oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji są zgodne z przepisami obowiązującego prawa. Na legalność obu rozstrzygnięć nie mogły rzutować zarzuty skargi, które Sąd ocenił jako zupełnie bezpodstawne. Odnosząc się w tym miejscu do wniosku skargi o wydanie nakazu rozbiórki spornego budynku gospodarczego, wyjaśnić trzeba, iż rolą Sądu administracyjnego jest wyłącznie ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Nie może on natomiast wkraczać w kompetencje organów administracyjnych i zastępować w podejmowaniu merytorycznych rozstrzygnięć. W tej sprawie, jak zostało to już podniesione na wstępie rozważań, Sąd oceniał legalność postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...]. Prawidłowość toczącego się obecnie przed organami nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie legalności rzeczonego budynku, była poza zakresem zainteresowania tutejszego Sądu. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. a.bł.