II SA/Łd 228/10

Dnia 14 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka,, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 roku przy udziale - sprawy ze skargi T. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania uchyla zaskarżoną decyzję. Prawomocnym wyrokiem z dnia 29.września 2008r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 344/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi A. K. na decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu podniesiono, iż decyzją z dnia [...] Starosta [...] na podstawie art. 30 ust. 5-7 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na utwardzeniu betonem działek budowlanych na składowanie węgla i materiałów budowlanych na działkach nr ewid. [...],[...], objętych zgłoszeniem A. K. i nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na utwardzeniu betonem działek budowlanych na składowanie węgla i materiałów budowlanych na w/w działkach, ponieważ jego realizacja może spowodować wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W odwołaniu od powyższej decyzji A. K. podniósł, iż organ błędnie ustalił brak możliwości odprowadzenia wód opadowych do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej. Nie przeprowadził, żadnej kontroli w terenie i nie umożliwił odwołującemu przedstawienie swych racji. Dodał, iż w dniu 17.lipca 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił w całości decyzje I i II instancji w przedmiocie utwardzenia terenu działki, budowy wiaty i posadowienia wagi pomostowej samochodowej. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 30 ust. 6 pkt 2 oraz art. 30 ust. 7 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, uznając iż planowane przez inwestora roboty naruszają § 28 ust. 2 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz.690 ze zm.) i stanowisko organu I instancji znajduje uzasadnienie Uchylając, w następstwie rozpoznania skargi, powyższe rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanym wyżej wyroku wskazał, iż zaskarżona decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, iż z zaskarżonej decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, iż równolegle z postępowaniem w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu betonem działek budowlanych na składowanie węgla i materiałów budowlanych na działkach nr ewid. [...],[...] toczyło się postępowanie administracyjne dotyczące rozbiórki tych naniesień. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał w dniu [...], decyzję nakazującą skarżącemu rozbiórkę utwardzenia betonem trenu. Z akt administracyjnych i z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika niewątpliwie, że organ odwoławczy był świadom istnienia wybetonowanego placu na nieruchomości skarżącego już w dacie dokonania zgłoszenia na wykonanie tych prac, to jest w dniu 18.lipca 2007 r., a więc w dzień po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17.lipca 2007 r. w sprawie II SA/Łd 1020/06, którym to wyrokiem Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego utrzymująca w mocy miedzy innymi sprzeciw organu I instancji co do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających między innymi na utwardzeniu w/w działek. W sprawie zatem toczą się równolegle dwa postępowania, dotyczące tej samej kwestii, to jest utwardzenia działek. Pierwsze wywołane wnioskiem z dnia [...] i zakończone wyrokiem z dnia 17.lipca 2007 r. w sprawie II SA/Łd 1020/06 uchylającym jedynie zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...]; drugie zaś wywołane wnioskiem z dnia [...] i objęte zaskarżoną decyzją. Ostatecznie, przed organami administracji postępowanie wywołane wnioskiem z dnia [...] zostało zakończone decyzją Wojewody z dnia [...], nr [...], którą to decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...], wnoszącą sprzeciw co do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających między innymi na utwardzeniu w/w działek i umorzył postępowanie pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Bezprzedmiotowości tej organ dopatrzył się w fakcie wykonania wcześniej robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia [...] i po ustaleniach, że skarżący prowadzi skład węgla od 2006 r. Decyzja ta została wydana w tym samym dniu co decyzja zaskarżona w sprawie niniejszej. W ocenie Sądu powzięcie już przez Wojewodę [...] informacji, iż organ nadzoru budowlanego podjął rozstrzygnięcia nakazujące rozbiórkę obiektu budowlanego objętego zgłoszeniem, winno skłonić organ odwoławczy do poczynienia ustaleń, czy istotnie skarżący zrealizował obiekty budowlane objęte zgłoszeniem przed jego dokonaniem. Ustalenie tych okoliczności w sposób nie budzący wątpliwości jest zaś o tyle istotne, iż postępowanie w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych stałoby się, w ocenie Sądu bezprzedmiotowe a postępowanie w tym zakresie podlegałoby umorzeniu w sytuacji gdyby okazało się, że wnioskodawca wykonał objęte zgłoszeniem prace przed jego dokonaniem. W tym stanie rzeczy, organy winny, rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę ustalić, czy zgłoszenie robót budowlanych dokonane przez A. K. w istocie poprzedzało rozpoczęcie robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu. Ustalenie powyższych okoliczności winno nastąpić zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., tj. poprzez przeprowadzenie wszelkich dopuszczonych przez prawo dowodów np. dowodu z dokumentów, zeznań świadków i samego skarżącego, nie zaś jedynie w oparciu o treść rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego. Wyniki powyższych, samodzielnych ustaleń powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji kończącej postępowanie, jako element jej uzasadnienia faktycznego. Powyższe ustalenia będą rzutować również na to jakie przepisy prawa materialnego – prawa budowlanego znajdą zastosowanie w sprawie niniejszej, gdyż na obecnym etapie postępowania zgłoszenie sprzeciwu było nieuzasadnione. Organ winien również ustalić właściciela (współwłaścicieli) działek objętych zgłoszeniem, aby w sposób skuteczny odebrać stosowne oświadczenia o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane. Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w przedmiotowej sprawie Starosta [...], decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...] umorzył postępowanie, dotyczące utwardzenia betonem działki budowlanej na składowanie węgla i materiałów budowlanych w O. przy ul. A na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...],[...], objętych zgłoszeniem A. K. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia robót budowlanych należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesienie w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. W ocenie organu I instancji bezsporne jest, iż roboty budowlane, których dotyczyło zgłoszenie zostały rozpoczęte przed złożeniem wniosku do organu, tj. przed dniem 18.lipca 2007r. Jako dowody mające potwierdzać tę okoliczność organ administracji wskazał na oświadczenie inwestora złożone podczas oględzin, że utwardzenia i wysypania działek materiałami sypkimi dokonano około 2006r. oraz na protokoły rozprawy z dnia 4.grudnia 2007r. i przesłuchania świadków z dnia 20.grudnia 2007r. Zauważył także, iż nawiezienie gruzu i utwardzenie terenu działek kawałkami asfaltu uznano za pierwszy etap przed wylaniem betonu, a więc za rozpoczęcie utwardzenia betonem działki budowlanej na składowanie węgla i materiałów budowlanych w O. przy ul. A 59 na działkach nr ewid. [...] i [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji T. M. i M. Ż. zarzuciły, iż organ pierwszej instancji nie sprecyzował z czyjego wniosku zostało wszczęte postępowanie i z jakiej daty. Nie wskazał obrębu, w którym są położone działki nr [...] i [...]. Nie odniósł się do decyzji z dnia [...], nr [...] i powołanych tam przepisów prawa. Odwołujące powołały się także na wydany w niniejszej sprawie prawomocny wyrok. Zarzuciły nieprawidłowe prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego oraz organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków. Decyzją z dnia [...], nr [...], znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż we wskazanym w postanowieniu Starosty [...] z dnia [...] terminie inwestor przedłożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo do dysponowania nieruchomością nr [...] wynika z księgi wieczystej nr [...]. W aktach sprawy znajduje się również poświadczony za zgodność z oryginałem odpis z księgi wieczystej nr [...] oraz księgi wieczystej nr [...]. Z oświadczenia tego wynika ponadto, iż działki nr ewid. [...] i [...] stanowią współwłasność A. K. i K. K. Inwestor posiada jej zgodę na wykonywanie robót budowlanych. Na zgłaszane w toku postępowania przez odwołujące uwagi i zastrzeżenia, w pismach z dnia 12.sierpnia i 1.września 2009r. Starosta [...] udzielił szczegółowych wyjaśnień. Za bezsporne Wojewoda [...] uznał rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia [...] przed jego dokonaniem. Wojewoda [...] wskazał przy tym, iż rozpoczęcie robót budowlanych przed ich zgłoszeniem stanowi naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, stanowiąc jednocześnie o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zgłoszenia tych robót i uzasadnia wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie zgłoszenia tych robót na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Wojewoda [...] powołał się przy tym na wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29.września 2008r., sygn. akt II SA/Łd 344/08. Organ odwoławczy stwierdził nadto, iż zarzuty podniesione w odwołaniu nie miały decydującego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Skarżące na bieżąco były informowane przez organ pierwszej instancji o podejmowanych w sprawie rozstrzygnięciach i brały udział w postępowaniu. W związku z tym nie można uznać, iż nie wiedziały jakiego wniosku dotyczy to postępowanie. Nie zgadzając się z powyższą decyzję, T. M. i M. Ż. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W skardze tej zarzuciły, iż K. K. nie brała udziału we wcześniejszych postępowaniach, a obecnie złożyła oświadczenie, iż jest współwłaścicielem w/w działek. Skarżące zakwestionowały również prawidłowość ustaleń faktycznych dokonanych w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy odpisy z ksiąg wieczystych i dane z ewidencji gruntów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Prawomocnym postanowieniem z dnia 26.maja 2010r., wydanym w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę M. Ż. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodu zarzutów podniesionych w jej treści. Sąd administracyjny bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Postanowienia art. 153 p.p.s.a. oznaczają, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane oraz poza zakres postępowania administracyjnego, w którym zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie. Przez pojęcie ocena prawna rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Związanie oceną prawną oznacza, iż sąd ponownie rozpatrujący sprawę nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych w wyrażonym wcześniej poglądem lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Wiążący charakter wskazań co do dalszego postępowania oznacza zaś zobligowanie organów do przeprowadzenia postępowania w sposób określony przez sąd. (por. T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str.472 i następne) W rozpoznawanej sprawie zatem, w świetle prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29.września 2008r., wydanego w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 344/08, za przesądzone uznać należało zarówno konieczność poczynienia ustaleń co do rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych, objętym zgłoszeniem, przed jego dokonaniem, jak i konieczność umorzenia postępowanie w przedmiocie zgłoszenia tychże robót o ile poczynione ustalenia tezę wspomnianą potwierdzą. Skoro więc przeprowadzone ponownie postępowanie wyjaśniające w sposób w zasadzie bezsporny potwierdziło fakt prowadzenia robót budowlanych, którego dotyczyło zgłoszenie A. K. z dnia [...] przed jego dokonaniem, organy administracji architektoniczno – budowlanej winny były umorzyć postępowanie w przedmiocie zgłoszenia tychże robót. Tymczasem umorzone zostało postępowanie w sprawie utwardzenia betonem działki budowlanej na składowanie węgla i materiałów budowlanych w O. przy ul. A na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...],[...], objętych zgłoszeniem A. K. Treść rozstrzygnięcia organów pozostaje zatem sprzeczna z wytycznymi, zawartymi w powołanym wyżej prawomocnym wyroku, którym organy pozostawały związane, wykraczając dodatkowo poza przedmiot prowadzonego przezeń postępowania (postępowanie nie dotyczyło robót budowlanych lecz procedowania w sprawie zgłoszenia zamiaru ich zrealizowania). Biorąc pod uwagę powyższe, wobec naruszenia przez organy art. 153 p.p.s.a., na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy. Z uwagi zaś na charakter uchylonego rozstrzygnięcia (niewymagającego wykonania i nienadającego się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano orzekanie w trybie art. 152 p.p.s.a. w sprawie jego wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie pozostawała jedynie kwestia oceny legalności zaskarżonej decyzji. Sprawy związane z prawidłowością prowadzenia ewidencji gruntów czy też wydawanymi przed laty aktami własności ziemi pozostawały bez wpływu na tę ocenę. Nie mogły też zostać objęte badaniem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem wykraczało to poza kognicję Sądu w rozpoznawanej sprawie. Prowadząc ponownie postępowanie Wojewoda [...], formułując rozstrzygnięcie, winien zastosować się do wytycznych, zawartych w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 29.września 2008r., wydanym w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 344/08. m.o.