II SA/Łd 229/19

Dnia 18 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Mariola Kaźmierczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi W. N. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz W. N. kwotę 100 ( sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M.K. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - nakazał: "Pani W. N. jako współwłaścicielce nieruchomości i Inwestorowi samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego (obudowanej wiaty pełniącej funkcję pomieszczenia gospodarczego) usytuowanego na nieruchomości położonej w P. przy ul. A. nr 4 (dz. nr ewid. 9, obręb [...]) dokonać rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu (pomieszczenie gospodarcze o maksymalnych wewnętrznych wymiarach w rzucie 10,50m x 2,97m) usytuowanego na w/w nieruchomości". Organ wskazał, że przedmiotowy obiekt pełniący funkcję gospodarczą może pełnić również garażową. Został zrealizowany samowolnie i nie spełnia wymagań obowiązującego miejscowo planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...]. Jego inwestorem jest W. N., która jest również współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. W dniu 1 sierpnia 2018r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. stwierdził protokolarnie, że przedmiotowy obiekt nie został rozebrany. W dniu [...] PINB w P. wydał upomnienie znak: [...] wzywające zobowiązaną W. N., do wykonania rozbiórki przedmiotowego obiektu. Jednocześnie pouczono, że w razie niewykonania tego obowiązku w terminie 7 dni od dnia otrzymania tego upomnienia, zostanie wszczęte przeciwko zobowiązanej postępowanie egzekucyjne. Upomnienie doręczono W. N. w dniu 10 sierpnia 2018r. W dniu 5 września 2018r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. stwierdził protokolarnie, że przedmiotowy obiekt nie został rozebrany, zatem wszczął postępowanie egzekucyjne, wydając w dniu [...] tytuł wykonawczy TW nr [...], którego adresatką stała się W. N.. Tytuł wykonawczy doręczono zobowiązanej w dniu 2 października 2018r. W dniu [...] PINB w P. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 122 § 1 i 2 w związku z art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2018r., poz. 1314, ze zm.), nałożył grzywnę na W. N. w wysokości 4.000 zł. w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] oraz wezwał zobowiązaną do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia; ustalił opłatę za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł.; wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] w terminie 7 dni. Wskazał, że w razie niewykonania w wyznaczonym terminie będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Dodał, że nałożoną grzywnę wraz z opłatą należy uiścić w terminie 30 dni wpłatą lub przelewam na konto bankowe Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.. W przypadku nieuiszczenia grzywny wraz z opłatą w wyznaczonym terminie zostaną one ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła W. N., podnosząc przede wszystkim, że nieruchomość posiada jeszcze dwóch innych współwłaścicieli, na których nie nałożono grzywny, a ponadto nie dysponuje ona środkami materialnymi na rozbiórkę obiektu, zaś wyrokiem Sądu Rejonowego w Pabianicach pod jej opieką znajduje się obecnie trójka małoletnich dzieci, których skarżąca jest babką ojczystą. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ wyjaśnił, że poza sporem pozostaje fakt, iż z uwagi na niewykonanie obowiązku wynikającego z decyzji PINB w P. z dnia [...], nr [...], obowiązek ten zgodnie z art. 3 u.o.p.e.w.a. podlega egzekucji administracyjnej. W świetle powyższego stwierdził, iż zasadnym było wydanie upomnienia celem wskazania zobowiązanej na konieczność realizacji nałożonego obowiązku, a następnie wszczęcie egzekucji poprzez wystawienie tytułu wykonawczego i w rezultacie wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, albowiem stosowanie środków egzekucyjnych, zmierzających do realizacji nakazu stanowi wypełnienie zasady prawnego obowiązku prowadzenia egzekucji administracyjnej, unormowanej w art. 6 u.o.p.e.w.a. Stosownie do art. 119 § 1 u.o.p.e.w.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywna jest zatem środkiem egzekucyjnym, a jej nałożenie ma wyłącznie zmusić do wykonania nałożonego obowiązku. Organ zaznaczył, że zgodnie art. 7 § 1 i § 2 u.o.p.e.w.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W przypadku egzekucji obowiązków wynikających z ustawy Prawo budowlane organ w zasadzie dysponuje tylko dwoma środkami egzekucyjnymi - grzywną w celu przymuszenia i wykonaniem zastępczym. Jednocześnie organ egzekucyjny zobligowany jest do nałożenia grzywny w celu przymuszenia w pierwszej kolejności, a następnie dopiero może zastosować wykonanie zastępcze, co wynika z treści art. 122 § 2 pkt 2 in fine u.o.p.e.w.a. Organ winien zawsze stosować, spośród dwóch lub więcej środków, środek egzekucyjny nie tylko najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, ale i pozostawiający możliwość stosowania kolejnego środka. Dopiero brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia jest podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego, czyli wykonania zastępczego. Ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.o.p.e.w.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.o.p.e.w.a.). Wynika z nich obowiązek organu do zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W omawianym przypadku organ egzekucyjny, biorąc pod uwagę cel postępowania, tj., wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z ww. decyzji oraz wskazania ustawowe w zakresie wysokości nakładanej grzywny uznał, iż nałożona kwota 4.000,00 złotych winna skutecznie przymusić zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z tej decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania oraz fakt niewykonania obowiązku przez ponad pół roku od dnia wydania decyzji rozbiórkowej, organ stwierdził, że uzasadnia to nałożenie grzywny w takiej wysokości, jak orzeczono w I instancji. Odnosząc się do treści zażalenia tutejszy organ stwierdził, że brak jest podstaw do jego uwzględnienia. Faktem jest, że nieruchomość posiada jeszcze innych współwłaścicieli, na których nie nałożono grzywny, jednakże jak wynika z akt sprawy, W. N. oświadczyła, że jest inwestorem przedmiotowego obiektu i z tego względu została do niej skierowana decyzja, stanowiąca podstawę nałożonego obowiązku. Ponadto, trudna sytuacja zobowiązanej, nie oznacza możliwości wyłączenia stosowania egzekucji administracyjnej. Zgodnie bowiem z przepisami prawa, organ administracji jest zobligowany do egzekwowania obowiązku, wynikającego z ostatecznej decyzji organu I instancji. Dodatkowo organ wyjaśnił, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności decyzji, będącej podstawą egzekucji w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W przeciwnym wypadku, organ egzekucyjny nie dość, że orzekałby o meritum sprawy, co należy do organu, wydającego rozstrzygnięcie, będące podstawą egzekucji administracyjnej, to jeszcze naraziłby się na zarzut naruszenia zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 K.p.a.). Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła W. N.. Skarżąca podniosła, że nie jest w stanie rozebrać wiaty, gdyż jak pisała w poprzednim odwołaniu nie ona to budowała, a spadek w równych częściach odziedziczyła wspólnie ze św. pamięci J.J. i D. J.. Wiata znajdująca się na posesji przy ul. A. 4 powstała w 1987r. kiedy właścicielem była I. J. (mama). Budynki i budowle na posesji nie zostały spisane w chwili nabycia spadku, a spadek w równych częściach przyjęli wszyscy (również wiatę). Ponieważ to ona pokryła dach na wiacie, który przeciekał została nazwana inwestorem. Dach został pokryty nową papą w 2013 r. W dalszej części zakwestionowała ustalenia organu dotyczące wysokości wiaty, sens jej rozbiórki oraz zarzuciła, że decyzja rozbiórkowa zawiera błędy formalne, jest stronnicza. Jej sytuacja rodzinna się nie wyjaśniła i w dalszym ciągu priorytetem są dla niej wnuki. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wydane przez organ egzekucyjny w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1314, ze zm.). Kontrola legalności tego aktu dokonywana jest przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. Na wstępie zaznaczyć należy, iż grzywna w celu przymuszenia stanowi środek egzekucyjny, stosowany w administracyjnej egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z ostatecznej decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 6 § 1 p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny, co do zasady, nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Jednakże jego obowiązkiem, na każdym etapie postępowania egzekucyjnego jest zbadanie z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która obejmuje ustalenie czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i czy zostało doręczone upomnienie. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie egzekucja była dopuszczalna. Postanowienie o nałożeniu grzywny zawierało elementy wymagane art. 122 § 2 u.p.e.a. Odpis tytułu wykonawczego został doręczony zobowiązanej, a w samym postanowieniu organ wezwał stronę do wykonania wskazanego w nim obowiązku, z odpowiednim zagrożeniem wynikającym z treści art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. Również tytuł wykonawczy zawierał wszystkie niezbędne elementy, określone w art. 27 § 1 u.p.e.a., w tym klauzulę o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji administracyjnej. Zastosowana przez organ instytucja grzywny jest środkiem egzekucyjnym, którego celem jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków o charakterze niepieniężnym. Już z samej nazwy wynika, że jest to środek o charakterze przymuszającym do wykonania przez zobowiązanego określonego obowiązku. Grzywna może być nałożona jednorazowo i co istotne - nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł. Określenie przez ustawodawcę wyłącznie górnej granicy wysokości grzywny w celu przymuszenia, nie oznacza jednak całkowitej dowolności ze strony organów egzekucyjnych w miarkowaniu jej wysokości. Jakkolwiek grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w rezultacie przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku, niemniej jednak jej wysokość nie może być oderwana od realiów konkretnej sprawy i traktowana jako sankcja karna za uchylanie się od wykonania obowiązku (skoro zastosowany środek z jednej strony ma zapewnić efektywność a z drugiej być jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego). W przedmiotowej sprawie próżno jednak szukać uzasadnienia dla wysokości nałożonej grzywny. Organy nie przedstawiły argumentów pozwalających wyjaśnić, czym kierował się organ wymierzając grzywnę w takiej a nie innej wysokości, jakie cele miał na względzie i jakie kryteria stosował. Uzasadnienie postanowienia powinno zawierać konkretne wskazanie przyczyn podjętego rozstrzygnięcia, w oparciu o zebrany i przyjęty w sprawie materiał dowodowy. Dotyczy to przede wszystkim rozstrzygnięcia o wysokości grzywny, nie może być ono pozbawione uzasadnienia, bo nie sposób przyjąć, aby organ w ramach uznania administracyjnego był zwolniony od wykazania celowości swoich działań. Powołanie jedynie okresu zwlekania z dokonaniem rozbiórki jawi się jako niewystarczające dla wyjaśnienia toku rozumowania organu. Brak uzasadnienia w tym zakresie zarówno decyzji organu I jak i II instancji powoduje, że organy narażają się na zarzut całkowitej dowolności. Ponadto, z istoty zasady racjonalnego działania i zasady niezbędności w postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika obowiązek zastosowania takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji obowiązku. Co do zasady grzywna w celu przymuszenia stanowi środek o mniejszej dolegliwości niż wykonanie zastępcze. W orzecznictwie wskazuje się jednak, że organ powinien porównać wysokość grzywny w celu przymuszenia z kosztami wykonania zastępczego, nie ma bowiem podstaw, aby przesądzać a priori o wyższym koszcie wykonania zastępczego ( vide: wyrok NSA z dnia 11.10.2016 r. sygn. akt II OSK 3318/14 – LEX nr 2169126 ). Ustaleń takich w uzasadnieniu kwestionowanych skargą postanowień jednak brak. Z powyższego wynika zatem, że organ powinien, mając na uwadze art. 7 K.p.a., podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a następnie uzasadnić zajęte stanowisko. Obowiązek ten wynika także z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Fakt, że organ nie przekroczył ustawowej wysokości grzywny, ani nie ustalił jej w najwyższej wysokości nie wystarcza, aby uznać jego rozstrzygnięcie za zgodne z prawem. Istotne było zatem wskazanie, że wymierzona grzywna nie nosi cech dowolności, a jej wymierzenie w takiej a nie innej wysokości było poprzedzone dogłębną analizą. Brak wskazania przesłanek, którymi kierował się organ, w odniesieniu do danej sytuacji nie pozwala ocenić, czy grzywna faktycznie spełni swoją rolę i czy jej wysokość jest adekwatna do spełnienia celu tego środka przymuszającego. Nie mogą natomiast w przedmiotowej sprawie wywołać skutku zarzuty dotyczące błędu co do osoby zobowiązanej. Argumentacja zobowiązanej w przypadku postępowania zażaleniowego nie powinna bowiem zawierać wskazania podstawy zarzutu dotyczącego tytułu wykonawczego (art. 33 u.p.e.a.). Skarżąca takich zarzutów nie wniosła, a tym samym brak jest podstaw, by na tym etapie postępowania mogły one wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie organu. Z przytoczonych względów Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. uchylił postanowienia organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono zaś zgodnie z art.200 p.p.s.a. M.K.