II SA/Łd 2297/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska (spr.), Sędziowie p.o. WSA Małgorzata Łuczyńska, NSA Teresa Rutkowska, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2004 r. przy udziale ---- sprawy ze skargi A SA w Ł. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia nakazu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Pracy z dnia [...] Nr [...] 3II S.A./Łd 2297/01 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] nr [...] Inspektor Pracy działając na podstawie art. 154 §1 i 2 kpa na wniosek z dnia 19 kwietnia 2001 nr IZZT-735-21/01 - odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] nr [...] - nakazu [...] w sprawie zapewnienia pracownikom specjalnego pociągu ratunkowego możliwości korzystania z zalegalizowanych ubrań gazoszczelnych. W uzasadnieniu podniesiono, iż skarżący - A S.A. w Ł. wystąpił o anulowanie zarządzenia Nr [...] nakazu [...], którego celem było zapewnienie bezpiecznych warunków pracy pracownikom SPR poprzez zapewnienie im możliwości korzystania z zalegalizowanych, czyli posiadających właściwe cechy użytkowe, ubrań gazoszczelnych. W piśmie Zakład powołał się na otrzymane z Wydziału Organizacji i Zaplecza Napraw Dyrekcji Infrastruktury Kolejowej w W. pismo z którego wynika, że do podstawowych zadań wykonywanych przez SPR-y należy usuwanie skutków wypadków tj. ustawienie na szynach wykolejonego taboru oraz usuwanie z torów zniszczonego taboru z miejsca wypadku do miejsca naprawy lub kasacji. Czynności te wykonywane są przy pomocy różnego rodzaju wyposażenia i sprzętu jak np. żurawi kolejowych o udźwigu od 100 do 250 ton, pojazdów drogowo-szynowych, ciągników gąsiennicowych. Inspektor pracy stwierdził, iż sugestie płynące z tego pisma a posiadające formę " ....Podany w w/w piśmie sprzęt zabezpieczający drogi oddechowe, oczy i skórę pracowników przed wpływem środków chemicznych jak również sprzęt kontrolno-pomiarowy nie jest przydatny do wykonywania w/w zadań..." zdają się dowodzić braku właściwego przeanalizowania możliwości wystąpienia różnych stanów faktycznych a podstawą zaprezentowanego uzasadnienia zdają się być uwarunkowanie natury ekonomicznej. Zdaniem Inspektora Pracy Dyrekcja Infrastruktury Kolejowej winna posłużyć się jako jedną z zasad bhp instrukcjąMt-38 wydaną w 1973r. a szczególnie pkt. 8 pt. Sprzęt ochronny i odzież do ratownictwa chemicznego" . Ta właśnie instrukcja była podstawą do wyposażenia pracowników SPR-ów w ubrania gazoszczelne i inny sprzęt ochrony osobistej. Załącznik nr 2 do aktualnej instrukcji D21 tzn. wydanej na podstawie zarządzenia Nr 78 zarządzenia PKP z dnia 16.05.00 podaje wykaz zasadniczego wyposażenia wagonów pogotowia technicznego. W uzasadnieniu decyzji podniesiono również, iż nie można wykluczyć, że podczas operacji wstawiania lub transportu uszkodzonego a napełnionego taboru mogą zaistnieć takie okoliczności, które będą wymagały stosowania takiego właśnie sprzętu i nie będzie to przypadek, gdy w akcji winna wziąć udział Państwowa Straż Pożarna. Biorąc powyższe pod uwagę jak też mając na względzie szeroko rozumianą profilaktykę i postanowienia wynikające z powołanych w decyzji przepisów Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 129, poz. 844) jak też powołane w uzasadnieniu decyzji przepisy Kodeksu Pracy Inspektor Pracy odmówił uchylenia decyzji z dnia 16 marca 2001 r. Od decyzji tej skarżący odwołał się do Okręgowego Inspektora Pracy w Ł. W uzasadnieniu podniesiono, iż powołana przez Inspektora Pracy Instrukcja Mt 38 z 1973 r. utraciła moc. Skarżący zatem nie jest zobowiązany do wykonywania obowiązków nałożonych nieobowiązującym aktem prawnym. Pracownicy Specjalnego Pociągu Ratunkowego są wyposażeni w odzież ochronną i sprzęt określony w instrukcji D 21. Decyzją z dnia [...] nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w Ł. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa oraz art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 1985 r. Nr 54, poz. 276 ze zm.) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu podniesiono, iż w wyniku ustaleń dokonanych w toku kontroli przeprowadzonej w lutym i marcu 2001 r. w A S.A. w Ł. inspektor pracy stwierdził, że A S.A. w Ł. przejął na swój stan Specjalny Pociąg Ratunkowy (SPR), a na stanie SPR są jedynie trzy komplety ubrań gazoszczelnych "WANDEPUTTY", dla których ważność badań upłynęła w dniu 21.03.2000r. W ocenie kontrolującego, brak zalegalizowanych ubrań gazoszczelnych (brak możliwości ich użycia) może narażać zdrowie i życie pracowników SPR w sytuacjach, kiedy wyciek niebezpiecznej substancji chemicznej z cysterny nastąpił w trakcie prac pociągu ratowniczego (bez udziału straży pożarnej) lub przy podejmowaniu przez SPR akcji na rzecz innych przedsiębiorstw, co miało już miejsce w przeszłości, a o wykolejeniu cysterny z niebezpieczną substancją chemiczną nie była poinformowana Państwa Straż Pożarna, ani Zakładowa Straż Pożarna przy Zakładzie Taboru PKP w Ł. W oparciu o tak dokonane ustalenia inspektor pracy nakazał pracodawcy - decyzją nr [...] zawartą w nakazie z dnia [...] nr rej. [...] - usunięcie stwierdzonego uchybienia poprzez zapewnienie pracownikom Specjalnego Pociągu Ratunkowego możliwości korzystania z zalegalizowanych ubrań gazoszczelnych (Wandeputt). Pracodawca nie odwołał się od tej decyzji, ale pismem z dnia 19.04.2001 r. zwrócił się o jej anulowanie, powołując się na pismo Wydziału Organizacji i Zaplecza Napraw Dyrekcji Infrastruktury Kolejowej w W. z dnia [...]Nr [...], w którym ustosunkowano się do konieczności dodatkowego wyposażenia SPR, wyjaśniono zakres zadań dla SPR oraz podano podstawowe wyposażenie. Z treści pisma wynika, że do podstawowych zadań wykonywanych przez Specjalne Pociągi Ratunkowe należy usuwanie skutków wypadków, tj.: ustawianie na szynach wykolejonego taboru oraz usuwanie z torów zniszczonego taboru, transport uszkodzonego w wyniku wypadku taboru, z miejsca wypadku do miejsca naprawy lub kasacji ("Instrukcja..." D21§3 pkt 2). Zgodnie z Instrukcją D21 - § 18 pkt. 5 prace związane z usuwaniem technicznych skutków wypadków kolejowych mogą być prowadzone po usunięciu zagrożeń toksycznych, wybuchowych i pożarowych oraz po wydaniu przez kierującego akcją ratowniczą pisemnego zezwolenia na prowadzenie prac. Organ I instancji wydał na podstawie art.154 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzję, którą odmówił uchylenia decyzji nr [...] zawartej w nakazie z dnia [...]. Pracodawca odwołał się od tej decyzji żądając uchylenia jej w całości z tego powodu, że wydana została w oparciu o nieobowiązującą instrukcję Mt38. Odwołanie zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy nie zasługuje na uwzględnienie z następujących przyczyn : Decyzja nr [...] zawarta w nakazie z dnia [...] nr rej. [...] wydana została na podstawie § 100 ust.1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26.09.1997r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz.U. nr 129, poz.844). Przepis ten stanowi, że przeładunek materiałów niebezpiecznych powinien się odbywać przy wykorzystaniu odpowiednich do tego celu środków ochrony indywidualnej chroniących przez zagrożeniami i skutkami zagrożeń. Rozpatrując wniosek o uchylenie w/w decyzji organ I instancji uznał, że nie zmienił się stan faktyczny, na podstawie którego wydana została decyzja (skarżący też na to nie wskazuje) i dlatego odmówił jej uchylenia. Uzasadniając decyzję wskazał na szereg przepisów powołanego wyżej rozporządzenia MPiPS, przepisów zobowiązujących pracodawcę do zapewnienia ochron indywidualnych pracownikom uczestniczącym przy pracach z materiałami niebezpiecznymi i jedynie wspomniał o instrukcji Mt 38, która w jego ocenie słusznie przewidywała wyposażenie pracowników SPR w ubrania gazoszczelne. Organ I instancji podkreślił przy tym, że decyzja nakazowa została wydana nie dlatego, że pracownicy SPR mają prowadzić działania ratownicze a dlatego, że nie można wykluczyć, iż podczas operacji ustawiania na tory lub transportu uszkodzonego a napełnionego taboru mogą zaistnieć takie okoliczności, które będą wymagały stosowania ubrań gazoszczelnych i nie będzie to przypadek, gdy w akcji powinna wziąć udział Państwowa Straż Pożarna. Organ odwoławczy wyjaśnił iż w trybie art.154 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna może być uchylona, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Niewątpliwe jest, że nie leży w interesie społecznym narażanie zdrowia i życia pracowników SPR poprzez pozbawienie ich możliwości korzystania z ubrań gazoszczelnych przy wykonywaniu prac, które mogą stwarzać takie zagrożenie i nie można uznać, że takie działanie leży w interesie pracodawcy, który - w myśl art.207 § 2 ustawy z dnia 26.06.1974 r. Kodeks pracy (Dz.U. z 1998r. nr 21, poz.94 z późn.zm.) -obowiązany jest chronić zdrowie i życie pracowników poprzez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki. Powyższą decyzję A S.A. w Ł. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu podniesiono, iż nakładanie na pracodawcę obowiązków nie wynikających z przepisów, ani konkretnych stanów faktycznych, a jedynie na podstawie rozważań "...że nie można wykluczyć...", jest zdaniem skarżącego naruszeniem prawa i przekroczeniem kompetencji. Dla zajęcia stanowiska w sprawie, koniecznym jest ustalenie (a nie sugerowanie się nazwą) do jakich celów zostały powołane Specjalne Pociągi Ratunkowe. Problematykę tą reguluje D-21 Instrukcja o Pogotowiach Technicznych PKP, Specjalnych Pociągach Ratunkowych i Pociągach Ratunkowych oraz postępowaniu podczas usuwania skutków wypadków kolejowych. W § 3 ust. 2 Instrukcji D-21 wyraźnie sprecyzowano zakres zadań Specjalnych Pociągów Ratunkowych. Specjalne Pociągi Ratunkowe usuwają skutki wypadków tj. wstawiają na szyny wykolejony tabor oraz usuwają z torów zniszczony tabor jak również dokonują transportu uszkodzonego w wyniku wypadku taboru z miejsca wypadku do miejsca naprawy lub kasacji. W § 4 Instrukcji wyraźnie przewidziane jest wyposażenie techniczne Specjalnych Pociągów Ratunkowych i nie ujęty jest tam żaden sprzęt na wypadek akcji ratowniczej w przypadku materiałów niebezpiecznych, a w § 11 powoływanej Instrukcji uregulowana jest kwestia odzieży roboczej i środków ochrony indywidualnej członków załóg Specjalnego Pociągu Ratunkowego. Ponadto w § 16 ust.3 Instrukcji D-21 wyraźnie stwierdzono, że w przypadku zagrożenia pożarowego, toksycznego, wybuchowego przy przewozie materiałów niebezpiecznych ze strony PKP uczestniczą Zakładowe Straże Pożarne. Zgodnie z § 18 Instrukcji D-21 Specjalne Pociągi Ratunkowe mogą przystąpić do akcji ratunkowej dopiero w momencie wydania zgody przez dowódcę jednostki ratowniczo gaśniczej straży pożarnej, która przybyła na miejsce zdarzenia. Podkreślono, że absolutnie trzeba wykluczyć sytuację zaskoczenia istnieniem materiału niebezpiecznego w składzie pociągu, albowiem tego typu przesyłki są specjalnie śledzone. Jeżeli pociąg z ładunkiem niebezpiecznym wjeżdża na teren danego zakładu infrastruktury kolejowej, to Dyspozytura Liniowa powiadamia Dyspozyturę Zakładową, a ta z kolei Sztab Antykryzysowy przy Wojewodzie. W sytuacji wypadku Sztab powiadamia straż pożarną. Zakres zadań Specjalnego Pociągu Ratunkowego i związane z tym jego wyposażenie interpretowała A S.A. w pismach z dn. 13.04.2001 r. i 12.06.2001 r. jednakże organ odwoławczy nie ustosunkował się do podnoszonych w nich argumentów, a jedynie oparł się na swobodnych rozważaniach, co może się zdarzyć w przyszłości, pomijając zupełnie ustalony tok postępowania wdrażany przy przesyłkach niebezpiecznych. Zdaniem skarżącego wydane decyzje są skutkiem nieporozumienia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Skarga jest zasadna. Przede wszystkim wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1271) - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez dniem 1 stycznia 2004 r i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269) - sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron, oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja zaś lub postanowienie stosownie do art. 145 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270) podlega uchyleniu jeżeli sąd stwierdzi: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy 2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania 3/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, iż doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy- co wynika z art. 7 kpa -oraz zgodnie z art. 77 § 1 kpa - muszą w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Bezsporne jest w przedmiotowej sprawie, iż stronie skarżącej zależało na wzruszeniu nakazu Inspektora Pracy z dnia 16 marca 2001 r . Strona skarżąca nie neguje twierdzenia organu odwoławczego, iż nakaz ten stał się ostateczny z uwagi na to, iż strona skarżąca nie wniosła w terminie 14 dni od daty jego doręczenia odwołania do Okręgowego Inspektora Pracy. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 6 marca 1981 ( Dz. U. nr 54 poz.276 ze zm. ) -w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji - w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach nie uregulowanych w ustawie bądź w przepisach wydanych na jej podstawie albo w przepisach szczególnych stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego . W art. 9 w pkt 1-5 tej ustawy zawarto katalog rozstrzygnięć organów Państwowej Inspekcji Pracy, które organy te mogą wydać w przypadku stwierdzenia naruszeń przepisów prawa, bądź innych naruszeń powodujących zagrożenie życia lub zdrowia pracowników. Zgodnie z art. 9 pkt. 1 tej ustawy - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy uprawnione są do nakazania kierownikowi zakładu pracy usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym w nakazie terminie, w wypadku, gdy naruszenie dotyczy przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy. Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż tego rodzaju nakaz jest w istocie decyzją administracyjną (por. postanowienie NSA z 12 czerwca 2003 r II S.A. 3622/02 Prawo Pracy z 2003 r nr 10 poz. 38 ). Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni podziela ten pogląd. Skoro wydany nakaz był ostateczny, gdyż strona skarżąca nie wniosła od niego odwołania w terminie prawem przewidzianym, to wystąpienie strony skarżącej w piśmie z dnia 19 kwietnia 2001 r należało zakwalifikować jako wniosek zmierzający do określonego w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej. Pismo to jednak w którym zawarto prośbę o " anulowanie " nakazu - zdaniem Sądu - nie zawiera w sobie elementów, które pozwoliłyby organowi na samodzielne zakwalifikowanie tego wniosku jako żądania zmiany ostatecznego nakazu w trybie art. 154 kpa. Organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń. Postępowanie prowadzone w trybie art. 154 kpa stanowi jeden z elementów systemu nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego obejmujących przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi i decyzji prawidłowych. Przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości wydanej w postępowaniu zwykłym decyzji. Na system weryfikacji decyzji na drodze administracyjnej składa się postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. System ten oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Zważyć również należy, że naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W-wa 1996, s. 612). W opisanym powyżej stanie sprawy, skoro skarżący ogólnie domagał się określonego skutku w postaci " anulowania " nakazu , nie wskazując trybu weryfikacji tego nakazu , organ - stosownie do wymogów art. 7-11 k.p.a. - winien pouczyć skarżącego o przysługujących mu trybach postępowania, i wyjaśnić w jakim trybie skarżący domaga się zmiany ostatecznego nakazu. Skoro organ tego nie uczynił naruszył art. 7 -11 i 77 § 1 kpa . Mając powyższe na uwadze Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153 poz. 1270 ) orzekł jak w sentencji. Mając na uwadze treść art. 152 cyt. ustawy Sąd stwierdza, iż z uwagi na brak przymiotu wykonalności - orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji jest w tym przypadku bezprzedmiotowe.