II SA/Łd 23/18

Dnia 14 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 roku sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat M. O. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy al. [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1257), powoływanej dalej jako "k.p.a." oraz art. 106 pkt 5 w związku z art. 8 i art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1769 ze zm.), powoływanej dalej jako u.p.s. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], w sprawie okresu na jaki przyznany został zasiłek stały dla M. C. Kolegium wyjaśniło, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji M. C. podniosła, iż mieszkanie przy ul. A zostało zlicytowane za długi a środki ze sprzedaży przekazane przez Komornika bezpośrednio wierzycielom. Pieniądze z licytacji mieszkania nie zostały jej przekazane, zatem nie miały wpływu na jej sytuację dochodową. Jej sytuacja materialna nie uległa zmianie. Stan zdrowia nie pozwala jej na podjęcie zatrudnienia. Obecnie nie ma żadnych środków na zakup leków, środków higieny osobistej, odzieży i obuwia zimowego. Następnie organ II instancji odwołał się do treści art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 7, art. 8 ust. 1, ust. 3, ust. 4, ust. 11 i ust. 12, art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej i wyjaśnił zasady przyznawania pomocy w formie zasiłku stałego. Przytoczywszy treść art. 106 ust. 4 i ust. 5 u.p.s. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że M. C. jest panną, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Nie ma dzieci, rodzice nie żyją. Strona legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i do dnia 31 maja 2020r. ze wskazaniem, że może być zatrudniona w warunkach pracy chronionej (orzeczenie Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] nr [...]). Nie pracuje i nie osiąga żadnych dochodów. Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], przyznał M. C. zasiłek stały w wysokości 604,00 zł miesięcznie, którego wypłata została wstrzymana od lipca 2017r. w związku z licytacją komorniczą mieszkania spółdzielczego własnościowego strony położonego w Ł. przy ul. A 51 m. 47. M. C. decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], została wymeldowana z pobytu stałego w ww. lokalu. Obecnie przebywa w mieszkaniach chronionych TPN, złożyła wniosek o przydział lokalu socjalnego z zasobów komunalnych Miasta Ł. W wyniku licytacji lokal położony w Ł. przy ul. A 51 m. 47, został sprzedany za kwotę 101.000,00 zł, a środki uzyskane ze sprzedaży mieszkania wpłynęły na rachunek bankowy Komornika Sądowego i w dniu 30 sierpnia zostały przekazane na konto wierzyciela. Z zaświadczenia Komornika Sądowego z dnia [...], o sygn. akt [...] wynika także, że z uzyskanej w egzekucji kwoty nie udało się zaspokoić wszystkich należności wierzycieli egzekwujących wraz z kosztami postępowań zaś dłużniczce nie przysługiwała żadna kwota. Zdaniem Kolegium, bezspornie jest to okoliczność mająca istotny wpływ na prawo do świadczeń z pomocy społecznej, bowiem dochód uzyskany z tytułu sprzedaży lokalu własnościowego w świetle ustawy o pomocy społecznej jest dochodem jednorazowym, który należy rozliczyć zgodnie z art. 8 ust. 11 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. W przedmiotowej sprawie 1/12 kwoty 101.000,00 zł to kwota 8.416,67 zł miesięcznie. Mając na względzie powyżej wskazane przepisy i ustalony w sprawie stan faktyczny organ II instancji wskazał, że z treści przytoczonych powyżej przepisów ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie wynika, że do dochodu należy zaliczyć wszystkie dochody poza tymi, które mocą wyraźnego postanowienia ustawy zostały wyłączone. Katalog tych przychodów, których nie wlicza się do dochodu, od którego zależy prawo do świadczeń z pomocy społecznej, jest zamknięty. Ustalając dochód osoby wnioskującej o takie świadczenie zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy są związane powołanymi przepisami. Przy czym zarówno katalog odliczeń jak i katalog pomniejszeń nie obejmują kwot z tytułu sprzedaży mieszkania tytułem spłaty zadłużenia (przekazanych wierzycielom). Dlatego też uzyskany przez wnioskodawcę dochód z tytułu sprzedaży mieszkania nie może zostać pominięty przy obliczaniu dochodu, stanowiącego podstawę do przyznania świadczeń z pomocy społecznej. W konsekwencji stanowi dochód, od którego zależy prawo do świadczeń z pomocy społecznej. W ocenie SKO, na gruncie powołanych powyżej przepisów bez wpływu pozostaje okoliczność, w jaki sposób i na jaki cel osoba ubiegająca się o świadczenia z pomocy społecznej wydatkowała uzyskany dochód. Sam fakt możliwości dysponowania dochodem, jego przeznaczenie oraz jaki wpływ wywiera na sytuację życiową nie jest przedmiotem oceny i nie stanowi podstawy do interpretowania przepisów w sposób rozszerzający. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przytoczyło pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 13 czerwca 2013r., o sygn. akt II SA/Ke 350/13, że: "na gruncie ustawy o pomocy społecznej nie ma znaczenia, w jaki sposób osoba uprawniona do zasiłku czy też ubiegająca się o jego przyznanie, rozporządziła uzyskanym dochodem, a w szczególności, czy mogła nim realnie dysponować i przeznaczyć go na swoje utrzymanie i potrzeby, czy też musiała przeznaczyć go na spłatę kredytu, pożyczki lub jak w niniejszym przypadku na spłatę zobowiązań wobec byłego męża z tytułu podziału majątku wspólnego. Istotne, bowiem jest jedynie to, że w miesiącu grudniu 2012r. skarżąca otrzymała kwotę 80 tyś. złotych w związku z zamianą mieszkania na mniejsze. Ponadto przyjęcie, że z dochodem mamy do czynienia tylko wtedy, gdy można go przeznaczyć na zaspokojenie własnych potrzeb, mogłoby prowadzić do zawierania fikcyjnych umów pożyczki lub darowizny i następnie występowania o przyznanie zasiłku z pomocy społecznej z uzasadnieniem, że otrzymany dochód w żaden sposób nie przyczynił się do poprawy sytuacji materialnej wnioskodawcy (...)". Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że dochód Mari Ciupy wynosi 8.416,67 zł miesięcznie. Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej to kwota 634,00 zł, zatem wnioskodawczyni przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania zasiłku stałego na podstawie art. 37 u.p.s. W konsekwencji powyższego Prezydent Miasta Ł. - na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzją z dnia [...], nr [...], zmienił własną ostateczną decyzję z dnia [...]., nr [...], w ten sposób, że ograniczył do 31 sierpnia 2017r. okres, na jaki przyznano M. C. zasiłek stały, bowiem dochód na osobę w rodzinie przekracza kryterium wynikające z art. 8 ust. 1 u.p.s. Konsekwencją powyższego jest brak prawa do zasiłku stałego do pobierania zasiłku stałego na podstawie art. 37 u.p.s. W ocenie Kolegium, organ I instancji rzetelnie i szczegółowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, a wydana w sprawie decyzja jest prawidłowa, stosowna do zgromadzonych dowodów i obowiązujących regulacji prawnych. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła M. C. podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji i podnosząc, że licytacja jej mieszkania uczyniła z niej osobę bezdomną bez żadnych dochodów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017r., poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz.1369 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zarówno decyzja zaskarżona jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji naruszają prawo w stopniu wskazanym w powołanych wyżej przepisach. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji jest art. 106 ust. 5 u.p.s., zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Natomiast stosownie do art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Z kolei art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. stanowi, że zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. W przedmiotowej sprawie organy administracji błędnie uznały za dochód skarżącej kwotę pochodzącą ze sprzedaży jej mieszkania (spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego) w trybie licytacji komorniczej (egzekucji z nieruchomości). Zgodnie bowiem z art. art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Z kolei w myśl art. 8 ust. 11 pkt 1 u.p.s. w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej – kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Jednakże ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia przychodu, dlatego w tym zakresie należy odwołać się do przepisów ustawy o z dnia 26 lipca 1991r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 2016r., poz. 2032), bowiem po odliczeniu tego podatku od uzyskanego przychodu, otrzymujemy dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 pkt 1 u.p.s. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. b) ww. ustawy podatkowej źródłem przychodu jest odpłatne zbycie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego – jeżeli odpłatne zbycie nie następuje w wykonaniu działalności gospodarczej i zostało dokonane przed upływem pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło nabycie. Jeżeli zatem spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego zostało sprzedane po upływie pięciu lat licząc od końca roku kalendarzowego, w którym nastąpiło jego nabycie, to kwota uzyskana z tej sprzedaży nie stanowi przychodu w rozumieniu ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych, a tym samym nie stanowi przychodu w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej. Z powyższego wynika, że organy administracji przedwcześnie uznały, że kwota pochodząca ze sprzedaży w drodze licytacji komorniczej spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego stanowi dochód skarżącej, o którym mowa w art. z art. 8 ust. 11 pkt 1 u.p.s. Z akt sprawy nie wynika bowiem precyzyjnie, kiedy skarżąca nabyła mieszkanie, będące przedmiotem licytacji, choć figurujące w nich dokumenty mogą wskazywać, że miało to miejsce wiele lat przed jego sprzedażą. Tym samym organy administracji obu instancji naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na zastosowanie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego. Niezależnie od powyższego samo rozstrzygnięcie organu administracji o zmianie decyzji ostatecznej w sprawie przyznania zasiłku stałego budzi poważne wątpliwości, albowiem organ I instancji ograniczył do dnia [...] okres na jaki przyznano skarżącej zasiłek stały. Tymczasem zasiłek stały przyznawany jest bezterminowo, jak sama nazwa mówi "na stałe", a więc dopóty, dopóki strona spełnia warunki, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Jakakolwiek decyzja ograniczająca prawo do tego zasiłku do konkretnej daty jest zatem wadliwa. Właściwym rozwiązaniem jest po prostu uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku stałego. Skutki takiej decyzji wywierane są od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Natomiast świadczenia wypłacone za te miesiące, w których zasiłek stały się nie należał z uwagi na zmianę dochodu strony, należy traktować jako świadczenia nienależnie pobrane i ewentualnie dochodzić ich zwrotu w odrębnym postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 104 w zw. z art. 98 u.p.s. Na marginesie wskazać również należy, że w podstawie prawnej decyzji organu I instancji wadliwie powołano się na art. 163 k.p.a. w sytuacji, gdy ustawa o pomocy społecznej zawiera w tym zakresie własne przepisy, regulujące sytuacje, w których zachodzi potrzeba zmiany decyzji ostatecznej. Błąd ten został co prawda dostrzeżony przez organ odwoławczy, jednak poza przytoczeniem treści art. 106 ust. 5 u.p.s., Kolegium zbyło milczeniem wadliwe wskazanie podstawy prawnej w decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika skarżącej z tytułu pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd orzekł w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 250 ust. 1 p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016r., poz. 1714). Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji ustali, kiedy skarżąca nabyła spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr 47 położonego w Ł. przy ul. A 51, a następnie oceni, czy w świetle art. 10 ust. 1 pkt 8 lit. b) ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych sprzedaż ww. mieszkania stanowi przychód i w związku z tym, czy na gruncie art. 8 ust. 3 u.p.s. kwota z tej sprzedaży będzie stanowiła dochód skarżącej, który będzie podlegał rozliczeniu według zasad wynikających z art. 8 ust. 11 pkt 1 u.p.s. Wyniki powyższych ustaleń będą z kolei miały wpływ na to, czy zachodzą podstawy do zmiany, w trybie art. 106 ust. 5 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 i art. 37 ust. 1 pkt 1 u.p.s., ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. M.K.