II SA/Łd 230/19

Dnia 14 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.) Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 roku sprawy ze skargi Gminy Miasto R. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód rzeki 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto R. kwotę 6900 (sześć tysięcy dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. AK. Pismem z 14 lutego 2019 r. Gmina Miasta R. wniosła do sądu administracyjnego skargę na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. z [...] r. w sprawie opłaty zmiennej na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód rzek. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] r. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. na podstawie art. 14 ust. 6 pkt 2, art. 273 ust. 6, art. 272 ust. 5 i art. 552 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) – powoływanej jako: "k.p.a." – określił Gminie Miasta R. opłatę zmienną w wysokości 73845 zł za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód rzeki A jako iloczyn jednostkowej stawki (0,75 zł za 1m3), ilości odprowadzonych wód (98460,00 m3) i czasu (I kwartał 2018 r.). Organ wyjaśnił, że 3 grudnia 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w S.") na podstawie przepisu 272 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne ustaliło, w formie informacji podmiotowi Miasto R., ul. A 5, [...] R., za okres 1 stycznia 2018. r. - 31 marca 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 73 845 zł. Skarżąca złożyła reklamację, w której podważa zasadność naliczenia opłaty zmiennej za usługi wodne. Podmiot wskazał, że pozwolenie wodnoprawne udzielone Miastu R. dotyczy szczególnego korzystania z wód w zakresie odprowadzenia do ziemi (rowu R-H1) ścieków opadowych pochodzących z terenu byłego zakładu "A", dz. Nr 521/1 i 114/57 obręb [...], odwodnienia odcinka pasa drogowego ul. S. oraz terenów przyległych w R. Podmiot wskazuje również powołując się na operat wodnoprawny wskazuje, że odprowadzenie ścieków opadowych następuje podziemnym kanałem początkowym o średnicy DN800 mm, następnie 1500 mm i przy wylocie 1500 mm. Wprowadzenie podczyszczonych ścieków do ziemi poprzez rów R-H1 następuje wylotem W1 z kanalizacji deszczowej KD 1500 zlokalizowanym na działce nr 181 obr. [...]. W odległości ok 2,00 m od wylotu W1 kanalizacji deszczowej rów R-H1 przebiega po działce nr 389 obr. [...], aż do jego połączenia się z rowem R-H, który zlokalizowano na działce nr 48/4. Rów R-H odprowadzany jest do rzeki A. Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie uznał reklamacji Miasta R., gdyż informacja ustalająca wysokość opłaty zmiennej za I kwartał 2018 r. za usługi wodne nr [...] ZZ S., OZ/I kwartał/2018 z dnia 3 grudnia 2018 r., została naliczona prawidłowo, ponieważ została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne, jako iloczyn jednostkowej stawki (0,75 zł za 1 m3), ilości odprowadzonych wód (98460,00 m3) i czasu (I kwartał 2018 r.). Ilość odprowadzanych w kwartale wód została obliczona na podstawie danych wskazanych przez stronę, które są równoznaczne z informacją podaną w pozwoleniu wodnoprawnym. Podaną średnią ilość odprowadza w roku wód, tj. 393 840 m3, podzielono przez liczbę cztery, jako że opłata jest ustalana za kwartał, za ilość odprowadzonych w tym okresie wód. Powyższe wykazy wpłynęły do organu 24 maja 2018 r., pismem znak [...], natomiast 10 grudnia 2018 r., pismem znak [...] złożono korektę wykazu, w którym to zmianie uległa nazwa odbiornika z "do rzeki A" na "do ziemi", co zdaniem organu nie jest zgodne z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym. Organ wskazał ponadto, że decyzja Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], stanowiąca pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania ścieków opadowych do rzeki A w km 10+275 poprzez istniejący rów R-Hi i R-H istniejącym wylotem z kanału burzowego 1500 mm oraz do ziemi ścieków opadowych pochodzących z terenu byłego "A" działki nr 521/2 i 114/57 (centrum Logistyczne "A" Sp. z o.o.) oraz odcinka drogi powiatowej ul. S. w R. i terenów przyległych została wydana w oparciu o operat wodnoprawny sporządzony przez B Sp. z o.o. z siedzibą w C. (załączony do złożonej reklamacji). Zdaniem organ w ww. operacie wyraźnie wskazano, iż wody opadowe odprowadzane są za pośrednictwem rowów R-H1, który z kolei łączy się z rowem zbiorczym R-H, który to uchodzi do rzeki A. Rów R-H1, jest rowem o długości zaledwie 182 m, którego dno oraz skarpy są umocnione płytami chodnikowymi. W oceni organu należy zatem przyjąć, że jest to rów szczelny , a jego wody spływają do rowu R-H. Rów szczelny odprowadzający wody opadowe lub roztopowe z dróg oraz z terenów zurbanizowanych jest otwartym system kanalizacyjnym. Rów który jest szczelny nie ma kontaktu ze środowiskiem, nie odwadnia ani nie nawadnia terenu, przez który prowadzi jego trasa, a zatem nie kształtuje zasobów wodnych. W konsekwencji organ dokonał określenia wysokości opłaty zmiennej w oparciu o normę wynikającą z art. 272 ust. 5 ustawy prawo wodne, a także § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne W skardze do sądu administracyjnego na decyzję z [...] r. Gmina wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji podnosząc zarzuty naruszenia: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 KPA w zw. z art. 14 ust.2 prawa wodnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego sprawy oraz pełnej jego oceny, polegające na: - nieustaleniu przez organ ilości rzeczywiście odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do wód, tj. rzeki A z terenu byłego "A" działki 521/2 i 114/57 oraz odcinka drogi powiatowej ul. A i oparciu się w tym zakresie wyłącznie na decyzji wodnoprawnej Starosty [...] z dnia [...].08.2015r., przyjmując jako ilość rzeczywiście odprowadzonych wód maksymalne szacunkowe roczne wielkości odprowadzanych wód wynikające z pozwolenia wodnoprawnego; - pominięciu okoliczności, iż zgodnie z treścią decyzji wodnoprawnej z dnia [...].08.2015r. oraz korektą wykazu z dnia 10.12.2018r., wody opadowe lub roztopowe odprowadzane są nie tylko do rzeki A, ale również do ziemi; -zaniechaniu przez organ poczynienia jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie ustalenia stanu technicznego rowu R-H1, w szczególności ustaleniu czy rów ten jest rzeczywiście rowem szczelnym i w konsekwencji błędnym przyjęciu, że woda w rowie R-H1 nie jest odprowadzana do ziemi, podczas gdy okoliczność ta wynika chociażby wprost z treści decyzji wodnoprawnej z dnia [...].08.2015r. oraz korekty wykazu z dnia 10.12.2018r.; - art. 7 w zw. z art. 77 §1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 §3 KPA w zw. z art. 14 ust.2 prawa wodnego, poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, brak rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego sprawy oraz pełnej jego oceny, co znalazło wyraz w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ nie wyjaśnił w jaki sposób ustalił ilość rzeczywiście odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych do wód - rzeki A, a w szczególności dlaczego przyjął maksymalne szacunkowe wielkości odprowadzanych wód wynikające z decyzji wodnoprawnej z dnia [...].08.2015r.; - art. 84 §1 w zw. z art. 77 §1 KPA w zw. z art. 14 ust.2 prawa wodnego, poprzez nie dopuszczenie dowodu z opinii biegłego celem ustalenia ilości rzeczywiście odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, pomimo że organ nie dysponował informacjami niezbędnymi do ustalenia rzeczywistej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych w 1 kwartale 2018 roku do rzeki A; 2. przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu do ustalenia opłaty zmiennej, maksymalnej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast podanej w decyzji wodnoprawnej z [...].08.2015r. zamiast ustalenia rzeczywistej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych w/w kanalizacją do rzeki A; - art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) w zw. z art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne, poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na naliczeniu przez organ opłaty zmiennej za I kwartał 2018 roku za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do ziemi (rów R-H1), podczas gdy usługa odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do ziemi nie podlega opłacie; - art. 552 ust. 2 w zw. z art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne, poprzez jego niezastosowanie, pomimo powołania przepisu art. 552 ust. 2 w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, - art. 552 ust. 2a w zw. z art. 552 ust. 2g w zw. z art. 272 ust. 5 ustawy Prawo wodne, poprzez jego zastosowanie, tj. wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o wykazy złożone przez Skarżącego w dniu 24.05.2018r., podczas gdy możliwość ustalenia opłaty zmiennej w oparciu o oświadczenie podmiotu co do ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych było możliwe dopiero po 22.09.2018r., tymczasem w przedmiotowej sprawie ustalenie opłaty - zarówno w formie informacji, jak i w formie decyzji administracyjnej -nastąpiło na podstawie oświadczenia (wykazu) Skarżącego, przy czym obowiązujący w tym czasie stan prawny nie dawał do tego podstaw. Ponadto strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej dotyczącej rowu R-H1, na okoliczność stanu technicznego przedmiotowego rowu, braku jego szczelności oraz potwierdzenia częściowego odprowadzania wód opadowych i roztopowych do ziemi, a w konsekwencji sprzeczności zaskarżonej decyzji z prawem. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni PGWWP w S. podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem skargi jest decyzja ustalająca opłatę zmienną za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych. Organ, ustalając wysokość opłaty posiłkował się art. 552 ust. 2 pkt 2 u.p.w., wskazując na posiadane przez skarżącą pozwolenie wodnoprawne, określające średnią ilość odprowadzanych wód opadowo-roztopowych w m3 na rok. Skarżąca zakwestionowała ten sposób obliczenia opłaty zmiennej, wskazując, że przyjęty przez organ parametr nie odpowiada rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych. Osią sporu w badanej sprawie pozostaje więc, czy podstawą ustalenia opłaty zmiennej mogą być wielkości ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym. Określenia wysokości opłaty zmiennej organ dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2018r., poz. 2268 z późn. zm.) oraz § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. 2017 poz. 2502). Zgodnie z art. 272 ust. 5 Prawa wodnego wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Z kolei z treści § 8 pkt 1 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast wynoszą: bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych - 0,75 zł za 1 m3 na 1 rok. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż porównanie przepisów o opłacie stałej (art. art. 271 ust. 4 pkt 1 p.w.) oraz o opłacie zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych jednoznacznie wskazuje, że wielkości podane w pozwoleniu wodnoprawnym stanowić mogą podstawę do ustalenia jedynie opłaty stałej. W przypadku opłaty zmiennej ustawodawca nie odwołuje się bowiem do ww. kryterium, a zatem istotne znaczenie w takim przypadku ma ilość rzeczywiście odprowadzonych wód opadowych i roztopowych. Taki wniosek pozostaje w zgodzie z założeniem o językowej racjonalności prawodawcy. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było naliczanie opłaty zmiennej od określonej w pozwoleniu wodnoprawnym ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, to uregulowałby tę kwestię podobnie jak w przytoczonych przepisach o opłacie stałej. Brak tożsamości między tymi uregulowaniami oznacza, że różnica w sposobie ustalania wysokości wspomnianych należności była celowym zabiegiem legislacyjnym. Tym bardziej, że, zauważmy, naliczanie omawianej opłaty na podstawie wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym – będących wielkościami stałymi przez czas obowiązywania pozwolenia – pozbawiałoby tę opłatę charakteru opłaty "zmiennej". Pozostawałoby więc w oczywistej sprzeczności z ratio legis rozważanego uregulowania. Stanowisko powyższe potwierdza analiza przepisu analiza przepisu art. 552 ust. 7 prawa wodnego zgodnie z którym do dnia 31 grudnia 2020 r. Wody Polskie mają obowiązek wyposażyć w przyrządy pomiarowe podmioty obowiązane do ponoszenia opłaty za usługi wodne, o której mowa w art. 268 ust. 1 p.w. Dotyczy to także usług wymienionych w art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a p.w., czyli odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W ten sposób – poprzez obowiązek docelowego "opomiarowania" korzystania z ww. usług wodnych – ustawodawca pośrednio wskazał, że istotna w rozpatrywanym przypadku jest ilość rzeczywiście odprowadzonych wód opadowych i roztopowych. Należy mieć także na uwadze, że pierwotne brzmienie art. 552 p.w. obowiązujące do 20 września 2018 r., kiedy to ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1722) dodano do tego artykułu przepisy ust. 2a–2o – dawało podstawy do wnioskowania, na zasadzie argumentum a rubrica, że art. 552 ust. 2 p.w.. dotyczy tylko tych usług wodnych, co do których istniał wymóg stosowania przyrządów pomiarowych, o którym mowa w art. 552 ust. 1 p.w. Dopiero wskazana wyżej nowelizacja prawa wodnego, a zwłaszcza wprowadzenie w jej ramach do art. 552 przepisu ust. 2g, przesądziło, że art. 552 ust. 2 p.w. winien być stosowany także do usług wodnych polegających na odprowadzaniu do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast. W konsekwencji należy podzielić stanowisko strony skarżącej, że wydanie decyzji w oparciu o złożone przez nią 24 maja 2018 r. wykazy, podczas gdy możliwość ustalenia opłaty zmiennej w oparciu oświadczenie strony co do ilości odprowadzonych wód opadowych i roztopowych nastąpiło mimo, iż obowiązujący w tym okresie stan prawny nie dawał ku temu podstaw, co stanowiło w konsekwencji naruszenie art. 552 ust. 2 w zw. z art. 272 ust. 5 ustawy p.w. Zgodnie z przywołanym art. 552 ust. 2 p.w. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do 31 grudnia 2020 r. następuje na podstawie: 1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; 2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; 3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych. Ponadto zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a p.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Z treści art. 268 ust. 1 pkt 3 p.w. wynika, iż obowiązek poniesienia opłat za usługi wodne wiąże się z odprowadzaniem do wód - wód opadowych lub roztopowych uprzednio ujętych w oznaczone rodzaje urządzeń wodnych, tzn. w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej. Przez systemy kanalizacji deszczowej rozumie się zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Oznacza to, że o ile rzeczywiście opłata ta wiąże się ze skutkami opadów atmosferycznych, o tyle obowiązek jej ponoszenia dotyczy ściśle określonych sposobów odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Wynika z tego, że ustawodawca wyraźnie ograniczył zakres obowiązku opłat do odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych wcześniej już ujętych w określone urządzenia wodne: kanalizacji deszczowej bądź systemy kanalizacji zbiorczej. Urządzenia te bowiem służą przechwytywaniu wód opadowych lub roztopowych i ich dalszemu odprowadzaniu do wód. Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w poglądach wyrażanych w piśmiennictwie (por. M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, s. 41), a także w orzecznictwie (por. wyroki WSA w Gdańsku z 1 sierpnia 2018 r., II SA/Gd 297/2018, z 25 lipca 2018 r.,II SA/Gd 295/18, z 11 lipca 2018 r., II SA/Gd 325/2018, wyrok WSA w Warszawie z 24 października 2018 r., VIII SA/Wa 473/18). Powyższe rozważania prowadzą w ocenie Sądu do wniosku, że organy uprawione do ustalenia opłaty za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych nie mogą abstrahować od okoliczności faktycznych sprawy i poprzestawać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, gdyż rzeczywista możliwość korzystania z takiej usługi obecnie, zgodnie z p.w. aktualizuje się dopiero wówczas, gdy istnieją urządzenia wodne, tzn. otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, które mogą posłużyć do przechwytywania i odprowadzania opadów atmosferycznych do wód. W braku tego rodzaju urządzeń wodnych, ujmujących uprzednio wody opadowe lub roztopowe zanim zostaną odprowadzone dalej do wód, nie ma możliwości realizowania usługi odprowadzania wód określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 p.w. W takiej sytuacji nie można również mówić o ziszczeniu się hipotezy art. 268 ust. 1 pkt 3 p.w obligującego podmiot do uiszczenia naliczonej przez organ opłaty. Podkreślić przy tym należy, że z powyższego przepisu wynika, że obowiązek ponoszenia opłat nie powstaje w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do ziemi. Dlatego też istnienie urządzeń wodnych składających się na otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej jest niezbędne dla możliwości ustalenia opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód. Musi to się zatem odbywać nie powierzchniowo, ale przy pomocy urządzeń kanalizacyjnych, co czyni z ich istnienia warunek niezbędny dla ustalenia opłaty. W tym miejscu należy jeszcze raz wskazać, że ile pozwolenie wodnoprawne jest źródłem danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, o tyle samo jego istnienie nie jest warunkiem wystarczającym do określenia tej opłaty. Tego rodzaju wykładnia przepisów p.w. odnoszących się do odpłatności za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód jest w pełni zgodna z zasadami odpłatności za usługi wodne wynikającymi z p. w., a zwłaszcza z zasadą zwrotu kosztów usług wodnych oraz zasadą "korzystający płaci". Odpłatność za usługę wodną należy się tylko wówczas, gdy podmiot uprawniony ma możliwość korzystania z niej. Należy zatem podzielić stanowisko skarżącej, że ustalając wysokość spornej opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód rzeki A wód opadowych lub roztopowych z terenu byłego "A" oraz odcinka drogi powiatowej w R. organ zobowiązany był wziąć pod uwagę ilość rzeczywiście odprowadzonych do rzeki wód opadowych lub roztopowych, nie zaś szacunkową ich ilość wynikającą z treści wydanego pozwolenia wodnoprawnego. Okoliczność ta ma o tyle istotne znaczenie, że zgodnie ze stanowiskiem strony zawartym w złożonej reklamacji, wykazie z 24 maja 2018 r. oraz korekcie wykazu z 10 grudnia 2018r., a także operatem wodnoprawnym oraz treścią decyzji z [...] sierpnia 2015 r. częściowo wody opadowe z ww. terenu odprowadzane są do ziemi. Wbrew stanowisku organu ze złożonego przez skarżącą 24 maja 2018 r. wykazu nie wynika ilość odprowadzonych przez skarżącą wód lecz dotyczy on danych wynikających z posiadanych prze stronę pozwoleń wodnoprawnych. W konsekwencji za słuszne należy uznać podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przez organ przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu rzeczywistej ilości wód podlegającej odprowadzeniu do rzeki A z uwzględnieniem okoliczności, iż część z odprowadzonych wód trafia do ziemi, a także niedostatecznym wyjaśnieniu szczelności rowu melioracyjnego R-H1, którym odprowadzane są wody i jednoznacznym przyjęciu, że jest to rów szczelny wobec wyłożenia go płytami chodnikowymi. Podkreślenia wymaga, że organ nie odniósł się w żaden sposób do argumentacji i dokumentów złożonych przez stronę, dotyczących stanu technicznego ww. rowu, a w szczególności podnoszonej przez stronę, że rów melioracyjny jest umocniony płytami jedynie w miejscu wylotu przykanalika do rowu otwartego, którego dalsza część posiada zarówno nieutwardzone skarpy jak i dno. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ naruszył w ten sposób art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż brak prawidłowych ustaleń faktycznych mógł przełożyć się na wadliwe ustalenie wysokości opłaty zmiennej. Odnosząc się do zgłoszonego przez pełnomocnika skarżącej wniosku dowodowego Sąd stwierdza, że stosownie do art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.") zasadą jest, iż sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma jedynie uzupełniający wyjątkowy, charakter (ograniczony do dowodu z dokumentu), podyktowany łącznym spełnieniem przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a., czyli: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i 2) nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W tym kontekście Sąd stwierdza, że zawarty w skardze wniosek dowodowy nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ dotyczył przeprowadzenia dowodu ze zdjęć, które nie stanowią dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę, na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania organ ustali opłatę zmienną za I kwartał 2018 r., uwzględniając ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych, ustaloną zgodnie przepisami Prawa wodnego, mając przy tym na uwadze brak odpowiednich urządzeń pomiarowych oraz wynikające z tego faktu konsekwencje prawne określone wart. 522 ust. 2a i nast. ustawy Prawo wodne. Ustalenia w tym zakresie powinny być jednoznaczne oraz odpowiednio umotywowane przy wykorzystaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych. Uzasadnienie decyzji zaś winno odpowiadać wymogom art. 107 § 3 k.p.a., czyli zawierać uzasadnienie faktyczne poprzez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. dc