II SA/Łd 233/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2022 r. sprzeciwu M.W. i T.W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących M.W. i T. W. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc Decyzją z dnia [...] r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 735)- dalej: k.p.a. art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741)- dalej: u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzje Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r., znak [...] o odmowie ustalenia, na wniosek A S.A. z siedzibą w G., lokalizacji inwestycji celu publicznego - przebudowie istniejącej napowietrznej jednotorowej linii elektroenergetycznej WN-110 kV, polegającej na wymianie stanowiska słupowego linii lub jego części oraz wymianie przewodów, która jest realizowana w ramach celu publicznego – budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów, na działkach ewidencyjnych nr 171 i 172 obręb ewidencyjny: [...] gmina [...], powiat [...], woj. [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że wyżej wymienioną decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy Ś. odmówił ustalenia warunków lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego z uwagi na nieprzedłożenie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, które zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 20219 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839) – dalej: rozporządzenie z 2019 r., zaliczane jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W odwołaniu kierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. A S.A. z siedzibą w G. wnosiła o uchylenie decyzji I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Spółka podkreślała, że w wyniku planowanej przebudowy, polegającej na wymianie konstrukcji wsporczej oraz przewodów, z zachowaniem osi istniejącej linii napowietrznej, nie dojdzie do zmiany napięcia znamionowego linii elektroenergetycznej wynoszącego 110 kV, która to wartość, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 2019 r. w przypadku linii elektroenergetycznych, stanowi jedyny parametr kwalifikujący dane przedsięwzięcie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec powyższego, w ocenie spółki w sprawie znajduje zastosowanie wyłączenie z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2019 r., zgodnie z którym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile zostały one określone; w przypadku gdy jest to druga lub kolejna rozbudowa, przebudowa lub montaż, sumowaniu podlegają parametry tej rozbudowy, przebudowy lub montażu z poprzednimi rozbudowami, przebudowami lub montażami, o ile nie zostały one objęte decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem spółki, przywołany przepis należy interpretować w ten sposób, iż dopiero zmiana, w następstwie przeprowadzonych prac, napięcia znamionowego linii elektroenergetycznej z 110 kV na 220 kV, obligowałaby inwestora uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia. Uchylając, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., kwestionowane odwołaniem rozstrzygnięcie organu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wskazało, iż w sprawie bezspornym pozostaje, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 5 u.p.z.p., której lokalizacja, z uwagi na brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu planowanej inwestycji, wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym jak podkreślił organ odwoławczy, decyzja ta wydawana jest w oparciu o przeprowadzoną analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 1-2 u.p.z.p.). Dalej przechodząc do zasadniczej kwestii spornej pomiędzy stronami, to jest prawidłowego zakwalifikowania planowanego przedsięwzięcia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko Kolegium wskazało, iż użyte przez ustawodawcę w treści § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2019 r. pojęcie "progi" oznacza wartości liczbowe służące do opisu cech przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz oddzielenia przedsięwzięć przypisanych do różnych kategorii: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć nienależących do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast zawarte wyrażenie "z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile zostały one określone" dotyczy zmiany progów. Tym samym zdaniem Kolegium w przypadku zmian istniejących stacji elektroenergetycznych o napięciu znamionowym 110 kV, czyli zrealizowanych przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 2019 r., przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko będą przebudowy/rozbudowy, które spowodują osiągnięcie progu 220 kV. Dopiero zmiana polegająca na zwiększeniu napięcia znamionowego linii na co najmniej 220 kV jako spełniająca warunek określony w § 3 ust. 2 pkt 2 lub § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wymagać będzie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pozostałe prace prowadzone do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, takie jak wymiana niektórych elementów lub całej konstrukcji wsporczej, nieprowadząca do zmiany przebiegu linii, jak również wymiana zużytych lub zniszczonych przewodów, nie powinny być kwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium podkreśliło, że powyższe stanowisko zawarte zostało w piśmie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 5 listopada 2020 r., które jakkolwiek nie stanowi oficjalnej wykładni prawa i nie jest wiążące dla organów administracji orzekających w indywidualnych sprawach , to jednak stanowi stanowisko jednostki wyspecjalizowanej w sprawach ochrony środowiska. Tym samym zajęcie odmiennego stanowiska wymaga jego uzasadnienia, czego zaniechał organ I instancji ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że planowane przedsięwzięcia należy do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 2019 r. Wobec powyższego, zdaniem Kolegium z uwagi na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. decyzję organu I instancji uznać należy za wadliwą. W sprzeciwie wywiedzionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M.W. i T.W. – strony postępowania administracyjnego, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucali naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 2373) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2019 r. poprzez niezasadne przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w konsekwencji poprzez wadliwe uznanie, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z uwagi na powyższe wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając sprzeciw pełnomocnik stron wskazywał na niespełnienie ustawowych przesłanek uprawniających organ do zastosowania normy z art. 138 § 2 k.p.a., a nadto przedstawił merytoryczne stanowisko, co do wadliwości dokonanej przez organ odwoławczy interpretacji § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2019 r. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wnosiło o jego oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu objętej nim decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z przywołanych wyżej przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W niniejszej sprawie jak już wcześniej wskazano przedmiotem wniesionego sprzeciwu M.W. i T.W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, uczynili decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. uchylającą w całości decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia [...] r. o odmowie ustalenia, na wniosek A S.A. z siedzibą w G., lokalizacji inwestycji celu publicznego - przebudowie istniejącej napowietrznej jednotorowej linii elektroenergetycznej WN-110 kV, polegającej na wymianie stanowiska słupowego linii lub jego części oraz wymianie przewodów, która jest realizowana w ramach celu publicznego – budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów, na działkach ewidencyjnych nr 171 i 172 obręb ewidencyjny: [...] gmina Ś., powiat [...], woj. [...]. Sprzeciw został wniesiony na podstawie art. 64a p.p.s.a., zgodnie z którym od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej(art. 64b § 1 p.p.s.a.). Wskazać należy również, iż zgodnie z art. 64b p.p.s.a. w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się. Ponadto, co istotne rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowego sprzeciwu podkreślić na wstępie należy, że zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Określone w powyżej powołanym przepisie uprawnienia kasatoryjne organu odwoławczego mają charakter wyjątkowy i stanowią odstępstwo od przyjętej ogólnej zasady, orzekania przez ten organ, co do istoty sprawy. Przy czym wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Co więcej wydając decyzję kasatoryjną, organ odwoławczy jest zobligowany do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co wprost wynika ze zdania drugiego wyżej przywołanego przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (por. Przybysz Piotr Marek Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el 2019, art. 138). Inaczej mówiąc organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy, nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym w kompetencjach organu odwoławczego mieści się uzupełnienie, w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, poprzez przeprowadzenie określonego dowodu, co również wyłącza dopuszczalność wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy ma bowiem nie tylko obowiązek dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki z zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawi i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., IIOSK 1140/19; wyrok WSA w Kielcach z 15 lutego 2018 r., II SA/Ke 26/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest dokonanie prawidłowości takiej decyzji pod kątem zasadnego skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 k.p.a. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd rozpoznający przedmiotowy sprzeciw uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie wykazało, że do wydania decyzji organu I instancji doszło z naruszeniem przepisów postępowania oraz że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Jak wynika bowiem z uzasadnienia kwestionowanej sprzeciwem decyzji podstawą zastosowania normy z art. 138 § 2 k.p.a. był stwierdzony przez organ odwoławczy, brak odniesienia się przez Wójta Gminy Ś. w wydanej decyzji I instancyjnej do zawartego w piśmie z dnia 5 listopada 2020 r. stanowiska Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska odnośnie do prawidłowej interpretacji przepisu § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2019 r., co zdaniem Kolegium stanowiło naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Abstrahując w tym miejscu kwestię, wiążącego charakteru powołanego wyżej stanowiska dla organów administracji orzekających w indywidualnych sprawach, jak również podnoszonego przez organ odwoławczy ciążącego na organie lokalizacyjnym obowiązku przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; jak również stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 1-2 u.p.z.p.) podkreślenia wymaga, iż dokonane w sprawie ustalenia faktyczne, zarówno co do charakteru planowanej przez A S.A. z siedzibą w G. inwestycji, jej parametrów, czy też przebiegu nie budzą wątpliwości organu odwoławczego i nie wymagają w jego ocenie przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Stawiany decyzji organu I instancji zarzut sprowadza się w zasadzie do odmiennej interpretacji przepisu prawa materialnego, to jest § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 2019 r., dokonanej przez organ odwoławczy, a co za tym idzie możliwości jego zastosowania na gruncie niniejszej sprawy. Wobec powyższego, w ocenie Sądu brak było podstaw do wydania w sprawie decyzji kasatoryjnej, a ewentualnie wadliwe zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie mogło zostać konwalidowane w drodze decyzji reformatoryjnej, podjętej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec powyższego uznać należy, iż przedmiotowa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, to jest art. 138 § 2 k.p.a., co czyni przedmiotowy sprzeciw zasadnym. Jednocześnie mając na uwadze charakter postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego sprzeciwem od decyzji kasatoryjnej, Sąd nie odnosił się do zarzutów strony, co od naruszenia wskazanych w nim przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uwzględnił sprzeciw M.W. i T.W. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r. poz. 265). is